Kebijaksanaan Ekonomi dan Pembangunan di Masa Orde Baru dan Orde Lama oleh M. Sadli

Kebijaksanaan Ekonomi dan Pembangunan di Masa Orde Baru dan Orde Lama*

Oleh: Mohammad Sadli**

 

Pengantar Kata : Mengenangkan Masa Yang Lalu.

Penulis ingin mengenangkan dahulu Prof. Mr. Djokosoetono, yang ia pernah kenal dari dekat semenjak tahun 1957 dalam hubungan kerjanya di Fakultas Ekonomi Universitas Indonesia.

Pada bulan September 1957 penulis kembali dari Amerika Serikat, setelah tiga tahun belajar di Massachusetts Institute of Technology dan di University of California, di Berkeley. Sebagai salah seorang kader calon penga­jar di F.E.U.I. Ia telah dikirim oleh Prof. Sumitro Djojohadikusumo ke luar negeri untuk mendapat pendidikan lanjutan di bidang ekonomi.

Sebelumnya, penulis memperoleh gelar insinyur sipil di Universitas Gajah Mada di Jogjakarta di tahun 1952, dan setelah mengajar setahun di Fakultas Teknik Universitas Gajah Mada itu ia ditarik oleh Prof. Sumitro untuk membantunya sebagai asisten riset. Ketika itu Prof. Sumitro menjabat Menteri Keuangan, tetapi merangkap sebagai Dekan FEUI. Karena penulis waktu itu tidak mempunyai pendidikan formal ilmu ekonomi di perguruan tinggi, maka Prof. Sumitro mempergunakan salah suatu kesempatan pertama adanya bea siswa dari US-ICA (sekarang terkenal sebagai US-AID) dan me­ngirim penulis untuk belajar di Massachusetts Institute of Technology.

Waktu tiba kembali di tanah air, dan bersamaan waktu itu Saudara Subroto juga kembali dari Amerika Serikat, penulis tidak menemui lagi prof. Sumitro dan keluarganya di Jakarta, karena keadaan politik pada waktu itu tidak memungkinkan beliau tinggal lebih lama di ibu kota.

Pada waktu itu juga tiba gilirannya bagi Saudara Widjojo Nitisastro dan. kelompoknya (Sdr. Suhadi, Barli Halim, J.E. Ismael, dsb.-nya) untuk pergi ke Berkeley, untuk melanjutkan studinya.

Mula-mula Prof. Drs. Tan Goan Po masih menjaga gawang di Fakultas Ekonomi UI sebagai Sekretaris dari fakultas yang sudah ditinggalkan dekan­nya. Akan tetapi, segera setelah beliau ini selesai menghantarkan Saudara Subroto dan penulis menyelesaikan promosi untuk memperoleh gelar Doctor dalam Ilmu Ekonomi, maka beliau juga menyusul ke luar negeri.

Maka pada waktu itu, akhir 1957,praktis hanya sdr. Subroto dan penu­lis yang sebagai tenaga pengajar sehari-hari harus mengurus jalannya FEUI. Sdr. Subroto sebagai Sekretaris Fakultas dan penulis sebagai pemimpin Lem­baga Penyelidikan Ekonomi dan Masyarakat (LPEM-FEUI).

Maka sejak itulah tampil jasa besar Prof. Djokosoetono, yang pada waktu itu menjabat Dekan Fakultas Hukum UI. Pak Djoko menyediakan diri untuk menjadi Acting Dekan Fakultas Ekonomi UI, dan dengan demikian kami yang sehari-hari mengurus FEUI mendapat bimbingan, pengayoman serta perlindungan. Fungsi pengayom dan perlindungan ini penting sekali bagi kami. dan Fakultas Ekonomi, oleh karena kejadian-kejadian politik di waktu yang baru lalu itu. Kami berdua masih terlalu junior untuk mempu nyai bobot politik sendiri.

Fakultas juga mendapat tambahan perlindungan politik dari tokoh- tokoh yang pada waktu itu memimpin Universitas Indonesia, terutama Prof. Djuned Pusponegoro.

Berkat segala ayoman dan perlindungan ini maka kami di Fakultas Ekonomi dapat melaksanakan "institution building" secara teratur, yang dalam hal pengembangan kader telah dibantu oleh Ford Foundation. Yayasan ini telah menyediakan anggaran besar untuk memungkinkan pendidikan lan jutan kader dosen FEUI di luar negeri dan selama ada kekosongan tenaga pengajar di Jakarta untuk mendatangkan suatu team dosen dari Universily of California di Berkeley.

Pengayoman Fakultas Ekonomi UI oleh Pak Djoko ini berlangsung dari tahun 1957, sampai Prof. Suriaatmadja dapat mengoper jabatan Dckitn FEUI secara lebih full time, yakni pada tahun 1962. Jabatan Dekan wakm itu tidak dapat dipegang oleh dosen yang belum menjadi guru besar, sepati Sdr. Subroto dan penulis pada waktu itu.

Penulis sebetulnya telah mengenal Pak Djoko lebih dahulu, dari "zaman perjuangan" atau "zaman Jogja", waktu 1946-49, ketika Universitas Gajah Mada didirikan di Jogjakarta dan Pak Djoko memimpin Fakultas Hukumnya. Beliau sudah terkenal sebagai tokoh yang agak "nyentrik", akan tetapi mempunyai otak yang brilliant sebagai ahli ilmu hukum, terutama dalam bidang hukum tata negara.

Walaupun penulis bukan mahasiswanya, namun bersama dengan teman- teman perjuangannya yang banyak datang dari Fakultas Hukum, kami pada waktu itu suka mendengarkan ulasan-ulasan dan buah fikiran senior kita yang kami kagumi itu. Beliau telah menjadi inspirasi bagi banyak diantara kami yang lebih muda.

Perilaku beliau yang kadang-kadang agak eksentrik itu mencerminkan di satu fihak. keunggulan daya fikirnya, tetapi di lain fihak juga sering meng­ungkapkan suatu kegelisahan dan perasaan kekurangan kepercayaan pada dirinya, dan semuanya ini tidak lepas dari suatu kegenitan intelektual pula. Kaum muda dan asisten yang dekat pada beliau sering harus "momong" ba­pak kita ini. Tetapi, toleransi beliau terhadap segala kekurangan para pem­bantunya yang lebih muda adalah besar, sehingga bekerja untuk bapak ini, termasuk keperluan untuk momongnya, tidak dirasakan sebagai beban jiwa yang berat.

Fakultas Ekonomi Universitas Indonesia banyak berhutang budi kepada Pak Djoko, oleh karena pandangannya yang jauh dan karena ayomannya pada waktu yang sangat sukar dan kritis, ketika eksistensi dan pertumbuhan kelem­bagaannya sedang menghadapi ujian yang berat. Jasa-jasa dari para senior kita, pengasuh, dari FEUI, seperti Prof. Sunario Kolopaking, Prof. Djokosoetono dan Prof. Suriaatmadja, tak boleh kita lupakan. Walaupun mereka bukan saijana ekonomi dalam arti konvensional, tetapi mereka telah menyumbang­kan imaginasi serta dedikasi mereka kepada pertumbuhan lembaga Fakultas Ekonomi.

Pak Djoko tidak mengalami zaman Orde Baru. Beliau meninggal dunia permulaan bulan September 1965, sebelum meletusnya peristiwa Gestapu. Tetapi, dalam alam fikiran dan batinnya, beliau telah menyongsong datang­nya suatu tatanan yang baru. Menjelang akhir hidupnya, beliau menjadi geli­sah dan kecewa dengan perkembangan politik dan arah kecenderungan pim­pinan nasional pada waktu itu. Dalam beberapa tindakannya, pimpinan Orde Lama juga telah menyakiti hatinya. Dalam gagasannya, yang juga tercermin dari kuliah-kuliahnya, beliau selalu mendukung tata tertib dan tatanan ma­syarakat yang nasional, demokratis dan berjiwa nasional. Bagi penulis, beliau mewakili alam fikiran nasionalistik—rasional.

Dalam amalnya, mengabdi kepada Orde Baru, penulis senantiasa beru­saha berpedoman kepada hakekat-hakekat yang rasional, demokratis dan berprikemanusiaan.

Dengan semangat ini, penulis ingin menyajikan beberapa buah fikirannya, tercampurkan pengalaman pribadinya, mengenai terapan ilmu ekonomi (pembangunan) pada. proses pembuatan kebijaksanaan pemerintah, pada suatu periode sejarah yang dialaminya sendiri.

Peranan Pemerintah Dalam Pembangunan, Perbedaan Antara Orde Lama dan Orde Baru.

Pada waktu permulaannya digambarkan bahwa Orde Baru merupakan perombakan total terhadap tata susunan Orde Lama. Memang beberapa ciri tata susunan, terutama di bidang politik dan ekonomi, sangat berubah, ter­utama oleh karena para pelaku utama regim politik dan ekonomi berasal dari sumber sosial yang lain. Maka kalau Orde Baru. disebut telah melakukan pembahan revolusioner terhadap sistim yang terdahulu, ada alasannya.

Dahulu, yang memegang pimpinan politik dan kebijaksanaan ekonomi adalah para tokoh politik yang banyak datang dari partai politik yang ber­dasarkan ideologi (sesuatu "isme"), para sarjana hukum, dokter dan insinyur. Kebetulan dalam Orde Baru para sarjana ekonomilah yang lebih berperan dalam hal perumusan kebijaksanaan ekonomi, terutama kebijaksanaan makro­ekonomi, yakni yang meliputi kebijaksanaan moneter, anggaran belanja pe­merintah, kebijaksanaan fiskal, neraca pembayaran, pola umum pembangunan, dsb—nya.

Maka kebijaksanaan makro—ekonomi Pemerintah Orde Baru sangat berlainan daripada dalam zaman Orde Lama.

Akan tetapi, walaupun regim politik berubah, namun masyarakatnya, dan kebanyakan warganya, lagi pula elite masyarakat, tetap sama, sehingga banyak kecenderungan yang hidup di masa yang lalu tetap berpengaruh di masa yang baru.

Suatu contoh adalah semangat, atau sentimen, nasionalisme, yang selalu kuat sekali sejak berdirinya Republik. Walaupun kebijaksanaan eko­nomi Orde Baru lebih pragmatis dan lebih terbuka terhadap keijasama dengan dunia internasional, namun nasionalisme ekonomi tetap kuat dan sering me­warnai kebijaksanaan ekonomi Orde Baru. Nasionalisme ekonomi dapat merupakan suatu kekuatan sosial yang positip dan harus dimanfaatkan dalam nation building kita. Hanya semangat ini harus diimbangi oleh realisme dan kesadaran praktis mengenai keterbatasan kemampuan nasional pada kurun waktu yang diperhitungkan itu.

Kecenderungan lain yang kuat di Indonesia sejak permulaan kemerde­kaan adalah kepercayaan terhadap perencanaan pembangunan dan terhadap peranan pemerintah dalam mengatur perekonomian. Revolusi Indonesia mengutamakan kekuatan dan kekuasaan pemerintah, sebagai "palu godam" untuk merombak tata susunan kolonial dan merealisasikan sasaran gerakan kemerdekaan.

Kecenderungan intercensionis ini mempunyai untung dan ruginya sendiri. Untung kalau pemerintah kuat dalam gagasan konsepsional dan aparat pelaksanaannya. Sebaliknya, ada resiko besar kalau tidak, lebih-lebih kalau pemerintah, atau pejabat-pejabatnya, tidak lepas daripada pamrih, dan sarana "checks and balances" dalam tatanan politik dan masyarakat tidak berfungsi efektip. Kekuasaan besar pada instansi pemerintah mudah dapat disalahgunakan.

Gagasan perencanaan, dan motif untuk menjalankan kebijaksanaan ekonomi, dalam Orde Lama lebih didasarkan kepada tujuan yang idealistik, maupun ideologis, dan pada waktunya sering dinyatakan sebagai "revolusi­oner, Orde Lama sering lebih mengutamakan "das Sollen" daripada "das Sein", untuk meminjam peristilahan yang penulis sering mendengar dari Pak Djoko ketika di Jogya.

Tetapi, dalam tujuan akhirnya untuk pembangunan, tidak banyak bedanya antara Orde Lama dan Orde Baru. Kedua-duanya ingin mentrans­formasikan ekonomi Indonesia, dari warisan sistim kolonial, menjadi ekonomi yang nasional dan yang moderen, di mana industri merupakan sektor utama. Dari dahulu tujuan untuk mencerdaskan masyarakat juga selalu diidam-idam- kan. Maka yang berbeda adalah siasat untuk mencapai sasaran itu, dan efek­tivitas dalam pengarahan sumber-sumber pembiayaan serta organisasi pelak­sanaannya.

Orde Baru dalam filsafatnya terhadap pengelolaan ekonomi lebih "pragmatis", dan dalam mengarahkan perkembangan ekonomi umum lebih mengandalkan kepada "mekanisme pasar". Pragmatisme berarti mencari penyelesaian, lebih berdasarkan kepada kenyataan situasi dan kondisi, daripa­da terlalu ketat mengikuti kaedah-kaedah doktriner. Pragmatisme lebih ber­orientasi kepada "apa yang mungkiri', kepada "das Sein", daripada mengejar "apa yang seharusnya". Mengandalkan kepada "mekanisme pasar" berarti bahwa pemerintah tidak mencampuri pertemuan antara permintaan dan penawaran di pasar, terutama di sektor swasta. Pemerintah membiarkan pasar menentukan siapa memperoleh apa, dengan harga berapa, lewat perte­muan antara penawaran dan permintaan di pasar. Ini tidak berarti bahwa pemerintah sama sekali lepas tangan (faham liberalisme), akan tetapi cara-cara pemerintah mempengaruhi perekonomian dilakukan dengan perangkat yang tidak langsung, yakni lewat kebijaksanaan makro.

Pemerintah Orde Lama lebih percaya kepada intervensi langsung aparat pemerintah untuk mengarahkan ekonomi, juga intervensi dalam mekanisme pasar.

Bagi para saijana ekonomi, soal pokok ekonomi adalah bagaimana mengalokasikan, dan memanfaatkan, sumber-sumber dana di masyarakat yang senantiasa terbatas. Bagi seorang ekonom sumber daya dan dana di ma­syarakat selalu langka, kalau dibandingkan dengan kebutuhan, sehingga ke­hematan dan manfaat menjadi pedoman yang sangat penting dalam pengguna­annya.

Dalam proses alokasi sumber-sumber ini orang dapat mengandalkan kepada mekanisme pasar dan harga sebagai alokator yang objektip dan otomatis. Sebaliknya, dalam konsep perencanaan yang dianut oleh kaum , sosialis yang ortodoks maka pemerintahlah yang wajar menjalankan fungsi alokasi ini. Pemerintah lebih tahu skala prioritas kebutuhan dari bangsa dalam pembangunan. Maka di negara-negara sosialis yang ortodoks, banyak barang harganya ditentukan oleh pemerintah. Biasanya harga ini terlalu rendah untuk mengimbangkan permintaan dengan persediaan, sehingga ada kelebihan per­mintaan. Oleh karena itu jumlah barang yang tersedia harus dialokasikan se­cara adil, atau sesuai dengan kebutuhan, dengan sistim kupon, prioritas, penjatahan dengan DO (delivery orders), giliran antri, dsb-nya.

Sistim alokasi langsung secara administratip ini mempunyai kelemahan karena insentip untuk meningkatkan produksi menjadi tumpul. Oleh karena itu maka investasi juga harus diatur oleh pemerintah. Karena kemampuan dan aparatur pemerintah biasanya sangat terbatas, terutama di negara berkembang, maka sistim perencanaan pembangunan demikian akhirnya tidak membawa pertumbuhan ekonomi yang tinggi untuk masa yang panjang. Berbagai negara sosialis akhir-akhirnya juga melepaskan (sebagian) sistim perencanaan yang ortodoks ini dan mengizinkan berfungsinya mekanisme pasar, inisiatip swasta, dan rangsangan-rangsangan keuntungan lewat mekanisme pasar dan harga. Kita lihat perkembangan demikian di Yugoslavia, di beberapa negara Europa Umur lainnya, dan akhir-akhir ini di RRC.

Sudah tentu mekanisme pasar bebas mempunyai kelemahannya sendiri. Mekanisme harga dapat juga menimbulkan kepincangan sosial, terutama di negara berkembang, di mana pasar sering kurang berstruktur persaingan be­bas, melainkan banyak terdapat monopoli dan oligopoli. Yang akhir ini dapat memungut harga tinggi dari para pembeli, sehingga pembagian pen­dapatan menjadi timpang dan tidak merata.

Sering pemerintah dalam negara berkembang itu, yang memang tidak menganut filsafat "lepas tangan", terjun ke pasar dengan berbagai perusahaan negara yang memperoleh kedudukan serba monopoli, dan berpangkal tolak bahwa perusahaan negara tidak bisa "kejam" dan perusahaan-perusahaan ini tidak akan mengeksploitir rakyat pembeli. Sekalipun demikian, namun peru­sahaan monopoli negara ini sering kurang dapat diawasi struktur biayanya. Mereka tidak terlalu efisien, sehingga walaupun keuntungannya sedikit, namun tingkat harganya bisa tinggi.

Maka, bagaimana mengendalikan ekonomi dengan sistim campuran, yakni yang menanggung pasar bebas di satu fihak dan berbagai monopoli negara di lain fihak, tetap merupakan tugas pengelolaan ekonomi yang pelik bagi setiap pemerintah di negara berkembang.

Sebagai yang sudah disebut di atas, kecaman yang sering terdengar terhadap sistim pengelolaan ekonomi yang berdasarkan pasar dan harga bebas, adalah bahwa pembagian pendapatan dalam masyarakat demikian akan lebih timpang, sehingga sasaran pemerataan sukar tercapai, terutama dalam tahap­an-tahapan pertumbuhan ekonomi.

Sebaliknya, kecaman yang juga sering terdengar terhadap sistim penge­lolaan ekonomi yang terlalu banyak berdasarkan intervensi pemerintah, ada­lah bahwa pertumbuhan ekonomi kurang besar dan praktek dari pengelolaan ekonomi kurang efisien. Lagipula para pengelola tumbuh menjadi suatu "Kelas Baru" dalam puncak piramida kekuasaan.

Ekonomi Orde Baru sebetulnya bukan merupakan model ekstrim dari yang satu ataupun yang lain. Ia tetap merupakan sistim campuran, akan tetapi, kalau dibandingkan- dengan pola pengelolaan ekonomi dalam zaman Orde Lama, ia lebih bergeser ke fihak yang lebih desentralistis.

Perkembangan Proses Perencanaan Pembangunan.

Dari permulaan zaman Republik sudah diikhtiarkan untuk membuat berbagai rencana pembangunan, baik yang sektoral, misalnya yang meliputi bidang industri, maupun untuk ekonomi seluruhnya. Bahkan ada yang ber­makna "semesta".

Akan tetapi, semua usaha perencanaan di masa lalu itu tidak dapat menghasilkan transformasi ekonomi seperti yang dimaksudkan. Pembangunan yang berencana memang tidak dapat berlangsung lepas dari berbagai prakon­disi. Dalam masa pertama, pengalaman perencanaan serta keahliannya masih kurang, dan Rencana yang dibuat lebih banyak merupakan buah otak tokoh- tokoh pemikir, dan hasilnya lebih bersifat konsepsional daripada praktis.

Dalam permulaan zaman R.I. di Jogyakarta perencanaan pembangunan sudah dijadikan program pemerintah. Berikutnya, pemerintah R.I. di Jakarta dalam dasawarsa limapuluhan menciptakan suatu Biro Perancang Negara, di mana Saudara Widjojo Nitisastro, dan juga penulis, mengalami keterlibatan pertama dalam proses perencanaan pembangunan ini. Akan tetapi pelaksana­annya masih terbentur kepada keadaan politik umum yang belum memenuhi prakondisi bagi eksekusi efektip suatu rencana pembangunan. Pertama, sta­bilitas politik belum cukup terjamin untuk waktu yang cukup lama. Keadaan demikian mempengaruhi stabilitas moneter dan banyaknya sumber keuangan yang dapat dimobilisir untuk pembangunan. Kedua, dalam mana Orde Lama berlaku diktum bahwa "Politik adalah Panglima", sedangkan dalam Orde Baru pembangunanlah yang menjadi prioritas politik; lagipula ditekankan bahwa dalam hal pembangunan ini pembangunan ekonomilah yang harus di­dahulukan.

Maka kenyataan sejarah mengajarkan bahwa politik merupakan pra- , syarat utama bagi pembangunan ekonomi, yakni stabilitas politik, dukungan politik dan kepemimpinan politik. Ini tidak berarti bahwa berbagai ikhtiar yang terdahulu untuk mengadakan perencanaan pembangunan merupakan usaha sia-sia saja. Pengalaman yang lalu itu menjadi latihan dan sumber pela­jaran bagi yang menyusul. Tokoh-tokoh seperti Prof. Sarbini Sumawinata, Prof. Sumitro Djojohadikusumo, Ir.Djuanda, Prof. Widjojo Nitisastro, dsb.- nya, semuanya telah terlibat dalam usaha-usaha dini perumusan rencana pem­bangunan ekonomi. Gagasan yang hanya konsepsionalpun dapat mempenga­ruhi arah dan pola kebijaksanaan. Rencana pembangunan Orde Lama yang "semesta" juga mempunyai hikmahnya sendiri, karena dari pengalaman ini rencana Orde Baru, dengan Orientasinya yang "pragmatis", membatasi diri terhadap beberapa sektor dan beberapa prioritas saja.

Bagi negara seperti Indonesia, yang dasar statistik dan lain keterangan yang vital belum cukup tersedia, maka membuat suatu rencana pembangunan yang mencakup semua sektor bukan merupakan pekerjaan yang realistik pula.

Rangkaian Repelita dari Orde Baru juga tidak merupakan rencana pembangunan yang mencakup semua sektor ekonomi secara komprehensip. Repelita adalah paling realistik sebagai rencana investasi dari sektor pemerin­tah.

Sektor pemerintah merupakan kumpulan dari investasi yang dijalankan oleh departemen-departemen, dibiayai dari anggaran belanja pembangunan, dan dilaksanakan atau dikendalikan oleh aparat pemerintah. Di Indonesia investasi sektor pemerintah meliputi jumlah yang besar sekali, sampai mele­bihi separoh dari seluruh investasi nasional. Tingkat demikian tercapai waktu keuangan pemerintah menjadi kuat sekali berkat penerimaan dari sektor minyak dan gas bumi, dan masih dilengkapi oleh pinjaman luar negeri. Dalam zaman Orla kemampuan sektor pemerintah belum begitu besar.

Di luar sektor pemerintah, yakni di sektor swasta dan sektor masyarakat, jumlah investasi tidak dapat direncanakan secara tepat, karena pemerin­tah tidak menguasai arus dan jumlah ini. Maka di luar sektor pemerintah angka-angka perencanaan hanya indikatip saja.

Repelita pada hakekatnya merupakan perencanaan sektor pemerintah, perencanaan indikatip, dan perencanaan kebijaksanaan pemerintah (policy planning) yang sifatnya lebih kualitatip.

Aspek policy planning ini sangat penting karena pertumbuhan di sektor pertanian tradisional dan di sektor modern, yang para pelakunya adalah pengusaha swasta, perusahaan negara yang mempunyai otonomi sendiri, rakyat tani, pengusaha kecil, koperasi, dsh.-nya, harus dapat diarahkan perkembangan usahanya dengan berbagai-bagai rangsangan, fasilitas, bantuan kredit, Inpres, dan juga yang berupa larangan, disincentives, dsb.-nya.

Maka menyusun suatu pola kebijaksanaan, baik yang makro maupun yang sektoral, yang membangun serta memelihara suatu "iklim ekonomi" dan "iklim usaha", adalah sangat vital.

Yang paling penting adalah kumpulan kebijaksanaan yang umum atau makro, seperti kebijaksanaan moneter, anggaran belanja pemerintah, per­pajakan, perkreditan, penjagaan keseimbangan neraca pembayaran, dsb.—nya.

Dua unsur penting dari "iklim ekonomi" patut disebut di sini. Pertama, penjagaan kestabilan moneter atau kebijaksanaan pengendalian inflasi, dan kedua, regim devisa yang bebas.

Kebijaksanaan sektoral juga sangat pentingnya, misalnya, yang meng­arahkan pertumbuhan di bidang pertanian, perindustrian, pertambangan, dsb.—nya.

Suatu skala prioritas umum sangat penting sebagai pedoman untuk alokasi anggaran pembangunan pemerintah. Sejak Repelita I skala prioritas ini masih stabil, yakni sektor pertanian mendapat prioritas tertinggi diantara sektor-sektor ekonomi, disusul oleh sektor industri. Perkembangan sektor industri harus menunjang sektor pertanian. Sebetulnya, kalau diukur dengan investasi pemerintah, sektor infra-strukturlah yang paling penting. Infra­struktur ini meliputi prasarana untuk pertanian, pengangkutan, perhubungan, dan industri. Di bidang sosial, sektor pendidikan mendapat alokasi anggaran pembangunan yang paling tinggi.

Pembatasan dalam sasaran Repelita pada dirinya belum bisa menjamin efektivitas perencanaan. Suatu badan dengan status tinggi dan wewenang besar, yakni Bappenas, diciptakan sebagai pusat perencanaan. Wewenang yang paling penting dari badan ini adalah untuk menentukan apa yang masuk daftar proyek pembangunan, dan ia menguasai anggaran belanja pembangun­an. Akan tetapi, yang harus dijamin pula adalah kerjasama serta koordinasi dengan berbagai departemen tehnis yang akhirnya harus melaksanakan semua proyek pembangunan itu.

Koordinasi ini akhir-akhirnya tumbuh juga dengan berjalannya waktu dan terkumpulnya pengalaman. Kerjasama dengan Departemen Keuangan, yang setiap tahun harus menyusun anggaran belanja pemerintah, adalah sangat strategis. Juga dengan Bank Indonesia dalam hal penjagaan keseim­bangan moneter umum, dengan menserasikan kebijaksanaan moneter dengan kebijaksanaan anggaran belanja pemerintah.

Dalam mencapai koordinasi ini, yang penting dalam sejarah Repelita adalah adanya suatu team di antara "para tehnokrat ekonomi", di bawah koordinasi sdr. Widjojo Nitisastro. Sdr. Widjojo ini mula-mula menjadi Ketua Bappenas, lalu menjadi Menteri'Negara Ekuin. Berhasilnya rangkaian Repelita dalam Orde Baru banyak disebabkan oleh kompaknya team ekonomi ini, lepas dari jasa kepemimpinan politik nasional yang sangat strategis itu.

Dengan meluasnya jumlah proyek dan besarnya anggaran belanja pem­bangunan maka sistim administrasi perencanaan harus pula terus dikembang­kan. Jawabannya adalah sistim DIP dan DUP, yang harus menjamin baik efektivitas dari pilihan proyek serta kelancaran pembiayaannya, maupun pengendalian serta pengawasan keuangannya. Sistim ini mungkin masih ku­rang sempurna, karena masih banyaknya proyek-proyek yang tidak dapat di­laksanakan dalam batas waktunya. Kemampuan untuk melaksanakan (ab- sorptive capacity) merupakan dimensi dalam perencanaan yang harus diper­hitungkan.

Dalam perjalanan waktu antara Repelita I dan repelita-repelita yang menyusulnya, berbagai orientasi dan prioritas mengalami pergeseran. Repe­lita I pada umumnya masih merupakan rencana rehabilitasi ekonomi, dari kurang perawatannya selama zaman yang lalu. Repelita II merupakan lan­jutan rehabilitasi ini dengan permulaan pembangunan kapasitas baru. Repe­lita III sudah mengutamakan banyak pembangunan baru yang dimungkinkan oleh peningkatan besar dalam penerimaan pemerintah dari sektor minyak bumi.

Dalam kedua Repelita pertama rehabilitasi dan pertumbuhan ekonomi menjadi hasil yang terpenting. Hasil baik ini pada gilirannya menimbulkan tuntutan untuk lebih memperhatikan segi pemerataan pembangunan, dan sasaran (delapan jalur) pemerataan ini menjadi prioritas utama pada Repe­lita III, yang masih diteruskan pada Repelita IV.

Salah suatu tuntutan pemerataan, yakni pemerataan pembangunan ke daerah, masih mempunyai masalah pelaksanaan serta pengembangan administratipnya. Dalam tahap-tahap pertama, perencanaan pembangunan bersifat sentralistis, artinya Pusat menentukan apa yang akan dibangun di daerah.

Berangsur-angsur diikhtiarkan untuk mengembangkan desentralisasi dalam proses perencanaan. Kemampuan perencanaan daerah ditingkatkan dengan pendirian Bappeda dan kursus-kursus perencanaan di pusat (misalnya di Fakultas Ekonomi Universitas Indonesia) untuk tenaga perencana daerah. Sasaran desentralisasi ini masih merupakan proses yang belum berhasil secara memuaskan bagi kebanyakan daerah. Desentralisasi yang efektip juga memer­lukan desentralisasi sumber keuangan. Repelita juga masih lebih memberatkan perencanaan dan proyek-proyek departemen, walaupun disebut bahwa pem­bangunan nasional terdiri dari pembaagunan daerah.

Repelita kiranya akan terus merupakan perencanaan indikatip dan ber­sifat policy planning, karena untuk meramalkan persediaan sumber dana untuk lima tahun mendatang adalah sukar sekali bagi ekonomi Indonesia yang begitu terpengaruh oleh pasang surut konjungtur dunia. Perkiraan Repelita biasanya konserpatip, artinya hati-hati. Dalam Repelita II bonanza minyak bumi pertama tidak diperhitungkan, demikian pula bonanza minyak kedua dalam Repelita III. Repelita IV juga memperkirakan persediaan sumber dana dengan semangat yang prihatin.

Walaupun sumber dana lebih banyak dalam kenyataannya daripada diperkirakan dalam rencana, namun angka pertumbuhan ekonomi rata-rata tidak melebihi angka yang diramalkan semula. Repelita I menghasilkan angka pertumbuhan rata-rata 8,56%, sedangkan angka sasarannya pada waktu itu belum ada karena kekurangan data. Repelita II dalam kenyataannya 7,21%. Sedangkan angka sasarannya 7,5%. Repelita III mencapai angka pertumbuhan realisasi 5,84%, sedangkan angka sasarannya 6,5% setahun. Angka sasaran un­tuk Repelita IV adalah 5% setahun. Tampak kecenderungan menumnnya angka laju pertumbuhan ini. Dalam masa rehabilitasi angka pertumbuhan yang dapat dicapai biasanya lebih tinggi.

Sebaliknya, jumlah investasi seluruhnya sudah sangat memadai bagi suatu negara berkembang, yakni sudah di atas 20% dari penghasilan nasional, dengan kecenderungan yang meningkat dalam masa-masa bonanza minyak. Mungkin ini menunjukkan bahwa tingkat produktivitas seluruh ekonomi dan pertumbuhan dalam produktivitas ini masih dapat diperbaiki banyak. Peren­canaan ekonomi pada suatu waktu harus mengalihkan perhatiannya daripada perencanaan dan alokasi penanaman modal ke peningkatan efisiensi dan produktivitas, yang lebih merupakan institution dan system building. Pengem­bangan sumber daya manusia dan peningkatan efisiensi management juga menjadi sasaran yang sangat penting.

 

Politik dan Hubungan Ekonomi Internasional.

Orde Baru tidak dapat meneruskan politik mempersilahkan dunia barat dan PBB "pergi ke neraka", karena usaha pembangunan tidak dapat dilakukan berdasarkan sumber dana dan daya, dari dalam negeri saja. Maka Pemerintah Orde Baru pada masa permulaannya kembali menjadi anggota PBB, IMF, Bank Dunia, dan berusaha berunding dengan negara-negara kre­ditor untuk menjadwalkan utangnya. Walaupun jumlah utang pada waktu itu jauh lebih sedikit daripada sekarang, namun diukur dengan kemampuan membayar, jumlah pada waktu itu jauh lebih berat untuk menanggungnya.

Pendekatan Indonesia terhadap negara-negara kreditor itu bersifat multilateral, artinya memanfaatkan kelompok-kelompok besar negara ketiga, .seperti di Tokyo (pertemuan pertama "penjadwalan angsuran utang, dispon­sori oleh Jepang), di Paris, dengan IMF dan Bank Dunia. Usaha-usaha dini ini setelah beberapa tahun diteruskan dalam rangka IGGI (Intergovernmental Group on Indonesia), yang setiap tahun berkumpul di Negeri Belanda. Ke­adaan ini sekarangpun masih berlaku.

IGGI adalah contoh dari hasil suatu negara berkembang yang mencari dan menyusun hubungannya dengan sejumlah negara kreditor, baik secara multilateral, dalam membicarakan paket bantuan seluruhnya, maupun secara bilateral, dalam pembicaraan proyek-proyek, untuk melaksanakan jumlah bantuan yang dijanjikan secara multilateral di pertemuan di Amsterdam.

Paket bantuan internasional IGGI juga disesuaikan- dengan keperluan rencana pembangunan dan daya tampung neraca pembayaran untuk men­jamin pembayaran kembali. Maka kebanyakan bantuan IGGI ini bersyarat lunak, artinya -bunganya rendah dan jangka waktu angsurannya panjang. Sebagian bantuan bahkan merupakan hibah.

Dalam Orde Lama bantuan dari luar negeri ini kebanyakan dalam bentuk proyek. Walaupun syaratnya juga lunak, namun dalam prakteknya proyek-proyek ini tidak berhasil memperkuat ekonomi Indonesia dan neraca pembayarannya. Bantuan luar negeri tidak dikaitkan dengan keperluan stabilisasi dari perekonomian dan perkuatan sektor ekspor.

Dalam paket bantuan luar negeri itu, dalam tahun-tahun pertama, yang penting adalah bantuan program, yang berupa penyediaan devisa untuk ke­perluan impor umum untuk memutarkan roda ekonomi secara normal kemba­li. Tanpa bantuan program ini impor tidak akan dapat dilaksanakan secara mencukupi oleh karena negara kekurangan devisa. Berangsur-angsur bantuan proyek menjadi lebih penting. Bantuan ini berarti penyediaan devisa untuk mengimpor peralatan dan lain keperluan untuk sesuatu proyek.

Bantuan luar negeri lewat IGGI kebanyakan dipakai untuk membangun infrastruktur untuk pertanian dan industri, dan sarana sosial di bidang kese­hatan , pendidikan, keluarga berencana, transmigrasi dsb .-nya.

Untuk melaksanakan penanaman modal dalam industri, pertambangan, kehutanan, dsb,—nya, dibuka kemungkinan lain bagi para peminat dari luar negeri. Salah suatu produk legislatip pertama Orde Baru adalah Undang-un- dang Penanaman Modal Asing (1967), yang memberi rangsangan dan jaminan, tetapi juga menetapkan pembatasan, bagi investor asing untuk menanam modalnya di Indonesia. Kebijaksanaan menarik modal asing ini sangat ber­lainan daripada politik Orde Lama.

Orde Baru tidak merangkul faham liberalisme, akan tetapi merasa tidak ada jalan lain daripada memanfaatkan modal dari dunia barat ini, kalau usaha pembangunannya mau berhasil. Dalam Undang-undang PMA juga di­letakkan banyak pembatasan bagi operasi modal asing. Misalnya, perusahaan modal asing tidak boleh bergerak di perdagangan, izin usahanya setiap kali hanya diberikan untuk 30 tahun. PMA harus mengindahkan kewajiban untuk melatih dan mempekerjakan tenaga Indonesia, bekerjasama dengan partner Indonesia, atau menjual sebagian saham kepada umum di Indonesia dsb .-nya.

Dalam masa sepuluh tahun pertama banyak sekali PMA masih di sektor kehutanan, industri dan pertambangan.

Sepuluh bank asing juga diizinkan masuk, walaupun di luar Undang- undang PMA, dengan harapan bahwa mereka akan membantu menarik pe­nanaman modal asing dan juga untuk meningkatkan kualitas service bank- bank dalam negeri, terangsang oleh persaingannya. Bank-bank asing ini di­batasi jumlahnya sampai sepuluh, dan daerah operasinya hanya di Jakarta.

Di bidang perminyakan Undang-undang PMA tidak berlaku, oleh karena masuknya perusahaan minyak asing adalah dalam rangka Perjanjian Bagi Hasil (Production Sharing Contract) dengan Pertamina. Pertamina mempunyai hak tunggal untuk mengelola bidang perminyakan. Kalau Pertamina masih kurang mampu untuk melakukan sesuatu operasi eksploirasi dan produksi sendiri, maka ia diberi wewenang untuk mempekerjakan kontraktor asing. Yang akhir ini merupakan hanya kontraktor bagi Pertamina, maka itu jatuh di luar Undang-undang PMA, walaupun kontraktor menanggung resiko, dan meng­gunakan modalnya sendiri. Alat-alat perlengkapannya langsung menjadi mil Pertamina, yang nanti diperhitungkan dengan hasil minyak buminya; semua­nya ini adalah akibat dari konsep kontraktor untuk Pertamina.

Apakah kerjasama dengan unsur-unsur kapitalis internasional ini me­rongrong kedaulatan dan kemerdekaan Indonesia? Orde Lama mungkin berkeyakinan demikian, dan oleh karena itu menolaknya. Orde Baru, dengan pertimbangan pragmatismenya, menolak untuk melihat persoalan secara mutlak hitam-putih. Yang paling penting baginya adalah bagaimana dapat dimulai pembangunan, oleh karena rakyat sudah terlalu lama menunggu hasilnya. Kalau ada bahaya dalam keijasama ini, maka resikonya harus di­identifikasi dan diperhitungkan secara lebih tajam, dan dicari daya-upaya untuk memberi proteksi kepada fihak nasionalnya.

Lepas apakah bahaya politik besar atau tidak, dalam menarik utang dan penanaman modal luar negeri, dewasa ini tergambar resiko lain, yakni krisis neraca pembayaran, seperti yang dihadapi oleh banyak negara Amerika Latin tahun 1983-84 ini.

Menumpuknya utang-utang luar negeri, dan dalam proyek PMA juga banyak tersangkut kredit luar negeri, pada suatu waktu dapat menimbulkan , krisis di mana negara yang bersangkutan tidak mampu membayar lagi angsur­an bunga dan pokoknya.

Negara-negara Amerika Latin dewasa ini juga menghadapi kenyataan, bahwa kalau mereka membayar angsurannya secara penuh, maka jumlah angsuran lebih besar daripada pinjaman baru. Maka negara berkembang de­mikian berada dalam posisi yang ganjil karena menjadi negara pengekspor modal.

Penjagaan kesehatan keseimbangan neraca pembayaran menjadi sangat penting dalam kehidupan dan pertumbuhan negara berkembang. Ini berarti bahwa orientasi pembangunannya senantiasa harus ditujukan kepada pembi­naan sektor ekspor.

Orde Baru sejak permulaan juga mengindahkan kaedah-kaedah ini. Hanya peningkatan ekspornya terlalu terpusatkan pada sektor minyak dan gas bumi, juga pada sektor kehutanan dan pertambangan. Artinya, semua adalah sektor ekstraktip, bukan manufaktur.

Selama dasawarsa tujuhpuluhan strategi ini mendatangkan banyak ke­untungan, oleh karena lonjakan-lonjakan teijadi dalam harga minyak bumi dan perbaikan terms-of-trade dalam komoditi primer. Sejak resesi 1981 terms-of-trade dari komoditi-komoditi ini berbalik dan merugikan kita. Maka dirasakan kekurangan dalam diversi ekspor kita. Sampai sekarang kita kurang berhasil untuk membangun kemampuan ekspor di sektor industri manufaktur.

Sejak pertengahan dasawarsa tujuhpuluhan ini dunia barat dan Jepang mengalami resesi yang berkepanjangan, dan proteksionisme tumbuh di mana- mana. Iklim proteksionistik ini mungkin terus berlangsung sebagian besar da­sawarsa delapanpuhihan, selama dunia belum dapat menyelesaikan distorsi dan kemacetan dalam beberapa perekonomian negara industri besar dan regim perdagangan internasionalnya.

Sudah beberapa tahun ada suatu mata agenda penting di gelanggang diplomasi ekonomi internasional. Negara-negara berkembang, dalam rangka UNCTAD dan perjuangan Kelompok-77, ingin merombak tata susunan eko­nomi dunia. Akan tetapi, ikhtiar-ikhtiar ini tidak disambut oleh negara- negara industri besar, dan "Dialog Utara-Selatan", terutama dalam forum global PBB, pada saat ini praktis macet.

Sementara waktu ini, negara-negara barat dan Jepang ingin melancar­kan permulaan dari perundingan untuk menormalisasikan regim perdaganggan dunia, lewat dan dalam rangka GATT.

Maka negara-negara berkembang, yang sudah committed untuk berju­ang untuk tata susunan dunia baru itu, lewat PBB dan UNCTAD, menjadi ragu-ragu, bagaimana melanjutkan perjuangannya. Apakah diplomasi mereka masih tetap harus dipusatkan pada fomm global PBB, ataukah bersamaan waktu memanfaatkan juga forum-forum sektoral (misalnya, perdagangan dan GATT), atau regional (misalnya kawasan Pasifik)? Mereka mempunyai ke­pentingan vital dalam kesudahan semuanya ini, karena semua negara berkem­bang hanya dapat menyambung nafasnya kalau perdagangan dunia pulih dan lancar kembali, bersama dengan arus bantuan konsesional dan arus lalulintas modal komersial.

Dalam posisi dan strategi perjuangan internasional, perbedaan antara Orde Baru dan Orde Lama juga banyak sekali. Orde Baru tidak mau terlibat dalam pertentangan Timur-Barat. Orientasi perjuangannya lebih banyak Utara-Selatan, yakni perjuangan untuk merombak tata hubungan antara negara-negara industri yang kaya di satu fihak dan negara-negara berkembang di lain fihak. Front perjuangan yang diutamakan adalah global, lewat forum PBB, dan Indonesia merupakan anggota Kelompok-77 yang aktip.

Sementara itu, kepentingan hubungan internasional ini dikaitkan p^da kepentingan dalam negeri, khususnya untuk melancarkan usaha pembangun­an, dan dalam hal ini untuk melengkapi sumber-sumber dana untuk pemba­ngunan. Maka perjuangan dan diplomasi luar negeri Orde Baru juga sangat dikaitkan kepada keperluan pembangunan, khususnya pembangunan ekonomi.

Dalam hal ini, selain forum-forum global PBB yang dijadikan medan perjuangan utama, juga dipentingkan segala macam hubungan multilateral khusus (seperti IGGI) dan hubungan bilateral, terutama untuk memperjuang­kan kepentingan bantuan internasional dan perdagangan internasional.

Semuanya ini tidak mengingkari tujuan diplomasi internasional untuk mengusahakan atau memperkokoh perdamaian di dunia, maupun di kawasan dekat. Dilihat dari segi ekonomi, hubungan regional, khususnya ASEAN, juga mendapat perhatian besar. Akan tetapi, prospek tumbuhnya perdagangan dan investasi regional dewasa ini belum besar.

Imbangan Antara Pembangunan Sektor Pertanian dan Industri.

Negara berkembang berpendapatan rendah oleh karena produktivitas ekonominya masih rendah. Ini disebabkan sektor industrinya masih kecil dan sektor pertaniannya masih menggunakan cara-cara produksi yang tra­disional. Sebagian terbesar dari penduduk bekerja di sektor yang produktivi­tasnya rendah ini, dan sektor ini masih menghasilkan bagian yang besar dari produk nasional.

Kalau negara berkembang yang demikian ingin membangun ekonomi­nya, maka ia menghadapi dilemma: di mana harus dimulai pembangunan ini? Apakah negara demikian harus mulai memperbaiki produktivitas sektor per­tanian yang masih pra—modern itu, atau lebih baik ia mulai langsung me­ngembangkan sektor industri secara modern dengan produktivitas yang tinggi?

Kalau ia mulai dari sektor pertanian, maka walaupun bidang ini akan maju, namun industri tetap terbelakang dan ketergantungannya dari luar negeri tidak berkurang.

Kalau ia mulai dari sektor industri, maka karena kebutuhan penanaman modalnya besar, sektor pertanian mungkin terpaksa ditinggalkan agak terlan­tar untuk waktu yang lama. Akhirnya, pertumbuhan industri juga menjadi tersentak oleh karena pasar dalam negerinya, yang banyak terdiri dari rakyat petani dan pedesaan, kurang dapat menampung hasil produksinya, disebabkan daya beli tetap lemah. Neraca pembayarannya mengalami defisit besar oleh karena negara harus mengimpor banyak bahan makanan. Alternatip lain ada­lah, kalau industri baru itu terutama ditujukan kepada ekspor, seperti yang terjadi pada model Korea Selatan. -

Model pertumbuhan yang menekankan pembangunan sektor industri, terutama industri berat dan industri strategis, populer dikalangan negara sosialis. Contoh utamanya adalah pola pembangunan Uni Soviet, dan di antara negara berkembang maka Indialah yang kurang lebih mengikuti pola ini. Semuanya ini menyangkut tahap-tahap pertama pembangunan, ketika dillemma itu berlaku secara tajam.

Indonesia di bawah Orde Lama secara konsepsional lebih banyak me­ngikuti gagasan pola pembangunan lewat industrialisasi. Akan tetapi, oleh karena sumber keuangannya terbatas, maka hasilnya juga tidak banyak. Be­berapa proyek industri didirikan dengan bantuan kredit bank Exim Amerika dalam permulaan dasawarsa limapuluhan, dan pada permulaan dasawarsa enampuluhan pemerintah berusaha mendirikan sejumlah industri besar de- ngan bantuan kredit dari negara sosialis besar. Oleh karena kejadian-kejadian politik pada akhir masa Orde Lama maka banyak proyek menjadi terbeng­kalai.

Selama itu sektor pertanian juga kurang mendapat perhatian dan ban­tuan untuk investasi baru. Sebaliknya, sektor ini digalakkan oleh gerakan- gerakan politik yang tujuannya merombak hubungankubungan produksi dan hubungan sosial.

Maka produktivitas di sektor pertanian rakyat turun oleh karena gang­guan-gangguan terhadap kestabilan sosial. Sektor perkebunan juga tidak memperoleh kesempatan dan perangsang untuk berkembang.

Sebagai reaksi terhadap semuanya ini Pemerintah Orde Baru terdorong untuk memberi prioritas tinggi pada sektor pertanian, terutama pertanian rakyat untuk bahan makanan.

Sejarah ekonomi di banyak negara berkembang menunjukkan bahwa defisit dalam keperluan bahan makanan ini-semakin membesar, yang memer­lukan banyak devisa untuk mengisi kebutuhannya. Maka suatu negara ber­kembang yang melalaikan sektor pertaniannya, atau tidak berhasil meningkat­kannya, juga akan mengalami peningkatan ketergantungannya dari luar negeri, kalau ia setiap tahun harus mencari impor dari luar negeri untuk me­menuhi kebutuhan pangan rakyatnya.

Memberi prioritas tinggi kepada pembangunan pertanian tidak berarti bahwa sektor industri dilalaikan oleh pemerintah Orde Baru. Hanya pemerin­tah tidak banyak mengalokasikan dana-dana pembangunan sendiri kepada sektor industri.

Sebagian besar dari anggaran belanja pembangunan pemerintah dalam Pelita I dan II ditujukan kepada pembangunan sektor pertanian ini, secara langsung dan tidak langsung. Banyak sekali dana anggaran belanja pemba­ngunan dipakai untuk membangun pertanian, seperti irigasi, jalan-jalan yang mehyani daerah pertanian, gudang-gudang untuk keperluan logistik pertani­an, dsb-nya. Inilah yang dimaksudkan dengan investasi tidak langsung un­tuk sektor pertanian.

Di fihak lain, pemerintah juga menggunakan dana-dananya sendiri untuk mendirikan industri yang mendukung sektor pertanian dan pem­bangunan infra-struktur, terutama industri pupuk dan industri semen. Hal demikian terutama terjadi semasa bonanza minyak bumi, yang melimpahkan kemampuan pembiayaan besar kepada pemerintah.

Penanaman modal untuk industri-industri lainnya dalam taraf-taraf pertama, terutama dalam Repelita I, diserahkan kepada inisiatip investor swasta, muia-mula penanaman modal asing, yang diikuti oieh penanaman mo- i dai dalam negeri. Untuk tujuan ini Undang-undang PMA (1967) dan PMDN I (1968) diciptakan.

Ketika Indonesia mengalami bonanza minyak bumi, terutama tahun : 1973-74, maka sejak itu banyak investasi industri juga dilakukan dengan i disponsori oleh Pertamina dan dilanjutkan oleh pemerintah. Industri demiki- ! an terutama di bidang petrokimia dan.industri berat, seperti Krakatau Steel.

Produktivitas di bidang pertanian yang mendapat prioritas tinggi, yakni ; dalam bidang bahan makanan dan terutama beras, menunjukkan kenaikan I yang baik. Walaupun demikian, Indonesia masih tetap mengimpor bahan i makanan, oleh karena konsumsi meningkat lebih cepat daripada produksi : , dalam negeri.

Peningkatan produksi dan produktivitas sektor pertanian di luar bahan i makanan (baca: beras) dalam praktek tidak begitu berhasil. Kalau sektor I kehutanan ikut dihitung, maka di sektor ini kenaikan produksinya memang I besar sekali, akan tetapi itu merupakan hasil masuknya PMA dan PMDN di : bidang logging. Artinya, sektor kehutanan yang maju adalah bagian dari sek- I tor modern dimana banyak investasi telah masuk.

Kurang berhasilnya pertumbuhan di sektor pertanian, di luar bahan makanan utama, mempunyai sebab bermacam-macam. Sistim insentipnya ku­rang efektip. Di Jawa mungkin sektor ini kalah dalam persaingannya dengan i sektor beras, yang banyak didorong pemerintah. Di pulau-pulau lain mungkin i sekali infra-struktur dan sistim logistik pendukung produksi dan pemasaran masih kurang memadai. Sebagai perbandingannya, Thailand dapat meng- : ekspor tapioka dalam jutaan ton setahun, juga gula dan lain-lain hasil bumi. : Sebaliknya, ekspor Indonesia dalam golongan komoditi tradisionalnya kurang meningkat. Dalam ekspor karet dan minyak kelapa sawit, misalnya, Malaysia : telah melampaui Indonesia.

Dalam pokok kebijaksanaannya, Orde Baru memberi prioritas tinggi ' kepada pembangunan sektor pertanian. Dalam prakteknya, sektor industri, : dan sektor-sektor modem lainnya, tumbuhnya jauh lebih cepat daripada sek- : tor pertanian.

Sektor pertanian, terutama bagian yang tradisionalnya, memang sukar i sekali mengalami pertumbuhan yang cepat. Bagi selumh sektor pertanian, terutama di sesuatu negara berkembang yang besar, angka pertumbuhan 4% i setahun sudah baik, dan 6% adalah luar biasa. Di Indonesia angka rata-rata i adalah antara 4%—5% setahun, artinya kira-kira dua kali angka pertumbuhan : penduduk.

Sebaliknya, angka pertumbuhan sektor industri dapat tinggi, sekitar10% setahun dan lebih. Dalam taraf pertama industri dalam negeri dapat tumbuh cepat berkat proteksi dari impor, juga kalau jumlah investasinya besar dan proyek-proyeknya padat modal. Hal demikianlah yang terjadi selama Pelita II dan III. Juga oleh karena dasar untuk permulaan perhitungan masih rendah.

Dalam masa mendatang pertumbuhan kedua sektor ini masih harus dioptimalkan dan diserasikan satu dengan yang lainnya. Produktivitas per­tanian di luar bahan makanan masih dapat ditingkatkan, dan sebagian pro­duksi baru harus ditujukan untuk ekspor.

Repelita IV hanya memproyeksikan pertumbuhan sektor pertanian ini )% setahun, yang menimbulkan pertanyaan mengapa para perancang kurang optimis? Sebaliknya, sektor industri diproyeksikan tumbuh dengan 9,5% setahun rata-rata, yang merupakan laju pertumbuhan yang tinggi, mengingat pasar dalam negeri sudah menunjukkan banyak kejenuhan bagi industri baru.

Maka pertumbuhan industri baru harus sangat memperhitungkan ke­mampuan dan kemungkinan ekspor. Strategi industri yang berorientasi ke­pada substitusi impor selama Pelita I — III harus dilengkapi dengan strategi pembangunan industri yang berorientasi ekspor.

Indonesia dengan pasar dalam negeri yang luas memang mudah dapat mengutamakan pasar dalam negeri dalam industrialisasinya. Sebaliknya, untuk memupuk kemampuan ekspor bagi sebagian hasil produksinya, maka efisiensi dan produktivitas harus sangat dipentingkan.

Pembangunan Ekonomi dan Hukum.

Karena karangan ini ingin ikut mengenangkan jasa-jasa almarhum Professor Mr. Djokosoetono sebagai sarjana besar dalam ilmu hukum dan filsafat hukum, maka penulis ingin menyajikan beberapa pengalamannya yang menyangkut masalah hukum dan pembuatan perundangan baru, terutama dalam tahun-tahun pertama zaman Orde Baru, ketika penulis menjabat seba­gai ketua (pertama) Panitia Tehnis Penanaman Modal. Karena penulis sama sekali tidak mempunyai pendidikan dalam ilmu hukum, maka catatannya bersifat impresionalistik belaka.

Dalam pekerjaannya, team tehnokrat ekonomi sedikit saja interaksinya dengan teman-teman dari profesi hukum, sehingga mungkin kurang penuh dapat memanfaatkan potensi pengembangan perundang-undangan untuk mendukung pembangunan dan reformasi ekonomi. Tentu produk-produk hukum akhirnya juga dibuat, terdesak oleh keadaan. Akan tetapi, mungkin dapat dipertanyakan, apakah jumlah dan kualitasnya sudah optimal, dilihatdari kebutuhan pengembangan hukum dalam rangka pembangunan demokrasi kita?

Dalam tahun 1966, ketika kebijaksanaan penanaman modal asing di­persiapkan, dirasakan perlunya dasar hukum bagi kebijaksanaan baru ini, berupa Undang-undang Penanaman Modal Asing.

Alasannya adalah agar kebijaksanaan baru mempunyai dasar yang kokoh dan dapat berlangsung secara langgeng. Hal demikian akan menim­bulkan kepercayaan yang mantap di dunia internasional. Lagipula, kalau untuk suatu kebijaksanaan baru yang prinsipiil dimintakan persetujuan De­wan Perwakilan Rakyat, maka hal demikian juga akan lebih memenuhi tuntutan kehidupan demokrasi di dalam negeri.

Masalah kebijaksanaan yang pertama, dalam perumusan undang-undang demikian adalah, apakah undang-undang baru itrt harus mengatur garis-garis umum saja, ataukah harus secara lebih terperinci ?

Karena pemerintah pada waktu itu belum mempunyai pengalaman dalam hal mengatur penanaman modal asing ini, maka dirasakan akan lebih praktis kalau hanya garis-garis besar saja yang dicantumkan dalam Undang- undang, dan nanti keperluan yang lebih terperinci ditetapkan dalam peraturan pelaksanaannya.

Kalau materi pelaksanaan menyangkut sesuatu yang cukup prinsipiil, maka dapat diatur dengan Peraturan Pemerintah. Suatu P .P. mempunyai kedudukan yang kurang-lebih, setaraf dengan undang-undang, walaupun harus berdasarkan undang-undang yang sudah ada. Dalam keadaan mendesak/daru­rat Pemerintah dapat mengeluarkan "Peraturan Pemerintah, Pengganti Un- dang-undang".

Suatu Peraturan Pemerintah mempunyai fleksibilitas, oleh karena kalau di kemudian hari diperlukan penyesuaian, hal demikian dapat diadakan secara cukup cepat dengan P .P. yang lain.

Sudah tentu, sesuatu hal yang baru, atau yang sangat prinsipiil, harus diatur dengan undang-undang. Oleh karena itu suatu P.P., atau Keputusan Presiden, tidak sewajarnya digunakan untuk membuat suatu amandemen terhadap undang-undang yang sudah ada, yang memerlukan perubahan secara prinsipiil karena perubahan zaman. Banyak undang-undang masih berasal dari berbagai zaman yang silam, yakni dari zaman kolonial sampai beberapa periode sejarah Republik Indonesia. Banyak daripadanya memerlukan perom­bakan. Mana yang memerlukan undang-undang baru dan mana dapat disesuai­kan dengan Peraturan Pemerintah ?

Untuk mempersiapkan undang-undang baru, mengganti suatu undang- undang tua, tidak selalu mudah. Membuat undang-undang yang materinyabaru, misalnya untuk mengatur masuknya penanaman modal asing, jauh lebih mudah oleh karena tidak ada precedentnya.

Pengaturan secara undang-undang untuk mengizinkan masuknya pe­nanaman modal asing ada untung dan ada ruginya. Bagi si penanam modal asing ketentuan Undang-undang PMA sering masih dirasakan terlalu umum, yang dapat ditafsirkan secara bermacam-macam oleh instansi atau pejabat yang melaksanakannya, sehingga bagi si penanam modal asing dirasakan ku­rang tegas pegangannya. Ditinjau dari segi pemerintah dan pelaksana, maka eksibilitas ini dirasakan sebagai keuntungan, karena mengatur masuknya penanaman modal asing dapat disesuaikan dengan situasi dan kondisi pada waktunya, termasuk status dari "bargaining power" fihak nasional, yang di­harapkan dapat meningkat dengan waktu.

Selama instansi pemerintah juga kurang pengalamannya, maka fleksi- ilitas menguntungkan. Baru kalau nanti pemerintah sudah merasa lebih tebal epercayaannya, setelah mempunyai pengalaman dengan sejumlah kasus, ebijaksanaan pelaksanaan dapat dibakukan dalam suatu peraturan perun­dangan baru.

Suatu keraguan juga mempengaruhi fihak pemerintah dalam pertimba­ngannya, apakah undang-undang hendaknya lebih terperinci atau tidak? Ke­cenderungan idiil yang ambivalent dalam menghadapi penanaman modal asing dapat menelorkan lebih banyak pembatasan daripada rangsangan, kalau banyak harus diatur secara terperinci dalam undang-undang itu. Maka undang-undang PMA yang terlalu detail dari semula akan mengalami resiko bahwa isinya tidak akan banyak merangsang PMA untuk datang. Suatu undang-undang yang mengatur kehidupan ekonomi mempunyai ujuan yang kembar: di satu fihak ia harus memberi perangsang dan perlindungan, biasanya kepada dunia usaha; di lain fihak ia harus melindungi ke­pentingan golongan-golongan sosial yang lemah, yang mungkin akan dirugikan oleh ekspansi sektor usaha yang mau dirangsang ini. Suatu undang- undang yang baik harus dapat mencapai keseimbangan yang serasi antara pemberian dorongan serta rangsangan, dan pengaturan perlindungan. Akan tetapi, yang secara idiil lebih berakar dalam sejarah sejak lahirnya Republik Indonesia adalah kecenderungan melindungi dan memperjuangkan kepenting­an kaum kecil dan kaum lemah. Dewan Perwakilan Rakyat di Indonesia juga selalu terdiri dari perwakilan rakyat banyak, yang kecil dan lemah ini. Oleh karena semua ini maka setiap undang-undang baru akan mudah diterima alau sifatnya lebih proteksionalistik. Sebaliknya, pertumbuhan ekonomi memerlukan banyak rangsangan dan kebebasan berusaha bagi para entrepre­neur, serta kepastian hukum dalam iklim usaha.

Pengalaman juga menunjukkan bahwa merubah suatu undang-undang jauh lebih sulit daripada merubah suatu peraturan pemerintah, karena proses membuat undang-undang memakan waktu sangat lama. Yang akhir ini juga oleh karena kebiasaan politik untuk mencari persetujuan lewat musyawarah dan mufakat, juga di Dewan Perwakilan Rakyat.

Dalam pemerintahan Orde Baru memang ada kecenderungan bahwa Undang-undang baru yang mengatur ekonomi berjumlah sedikit, kalau misalnya dibandingkan di negara-negara lain.

Dalam praktek banyak hal perlu diatur agar ada pegangan yang pasti bagi yang berkepentingan. Pegangan-pegangan demikian lebih banyak mem­peroleh bentuk sebagai peraturan dari fihak eksekutip, artinya pemerintah, daripada merupakan produk hukum kekuasaan legislatip. Ini mungkin meru­pakan cermin daripada besarnya kekuatan politik Pemerintah/Eksekutip dalam rangka Trias Politika. Yang biasanya mengajukan rancangan undang- undang adalah Pemerintah juga, bukan Dewan Perwakilan Rakyat.

Secara formil juridis semua Peraturan Pemerintah, Keputusan Presiden, Surat Keputusan Bersama (beberapa menteri) memang syah, karena berdasar­kan undang-undang. Sebaliknya, keadaan demikian tokh menimbulkan kesan mengenai perimbangan kekuasaan masa kini.

Pengalaman kedua adalah usaha untuk merombak Kitab Hukum Dagang yang berasal dari zaman kolonial, terutama yang menyangkut bentuk dan pengelolaan perusahaan swasta. Perombakan demikian dirasakan perlu untuk menyesuaikan isi undang-undang dengan usaha merangsang penanaman modal swasta.

Sebagai ketua Panitya Tehnis Penanaman Modal maka penulis pada waktu itu mengetuai suatu panitia interdepartemental untuk merumuskan suatu konsensus tehnis.

Mula-mula dikandung maksud untuk merombak undang-undang yang lama dan menciptakan sesuatu yang baru, yang lebih cocok untuk keperluan Indonesia setelah merdeka dan dalam masa pembangunan kini.

Pekerjaan panitia beijalan sangat lambannya, dan tidak pernah dapat menyimpulkan suatu permufakatan mengenai prinsip-prinsip umum. Sebagai seorang yang bukan sarjana hukum penulis sering menggrundel pada dirinya sendiri, bahwa dengan "sarjana hukum orang tidak dapat menjalankan revo­lusi", karena mereka tidak dapat melepaskan pandangannya daripada konsep- konsep kuno yang sudah mendarah-daging. Lagipula mereka terus-menerus masih terjebak dalam kontroversi tua mengenai beberapa issue pokok.

Akhir-akhirnya, setelah beberapa tahun, yang dapat dicapai adalah suatu Peraturan Pemerintah yang sekedar membuat amandemen terhadap hak suara saham dalam perseroan terbatas, sehingga pemegang saham dapat memberi suara sesuai dengan jumlah sahamnya. Undang-undang yang lama mengandung perlindungan terhadap pemegang saham minoritas yang terlalu besar, sehingga penanaman modal besar menjadi ragu-ragu.

Pengalaman ketiga adalah ketika penulis, masih sebagai ketua Panitia Tehnis Penanaman Modal, mengetahui suatu panitia interdépartemental lain yang harus menjajagi perumusan suatu undang-undang mengenai perindustri­an, kalau bisa malahan suatu undang-undang pokok.

Dalam "waktu yang sebelumnya ada beberapa undang-undang pokok yang mengatur tatanan beberapa sektor atau urusan yang penting. Suatu undang-undang pokok digambarkan sebagai suatu undang-undang yang isi­nya mengatur sesuatu sektor atau urusan yang dipandang penting atau stra­tegis, lebih banyak dengan ketentuan-ketentuan dan norma-norma umum. Pengaturan yang lebih operasional ataupun terperinci, yang menyangkut pe­laksanaan daripada gagasan-gagasan pokok itu, selanjutnya diatur dalam Per­aturan Pemerintah atau produk hukum yang lebih rendah.

Banyak saijana hukum keberatan terhadap gagasan undang-undang pokok ini, yang bisa mempunyai konotasi sebagai undang-undang induk. Penulis ingat Pak Djokosoetono juga pernah menyatakan bahwa semua un­dang-undang adalah sama kedudukannya, dan tidak ada "super-wet". Induk undang-undang adalah Undang-undang Dasar.

Yang menjadi salah suatu biang penghambat perumusan undang-undang perindustrian adalah pembagian wewenang antara berbagai departemen, kare­na "industri" meliputi bidang wewenang sejumlah departemen dan lembaga non-departemen. Masalah pembagian kerja dan koordinasi antar-departemen ini selalu merupakan masalah yang sangat pelik untuk diatur secara permanen. Semuanya ini di luar masalah mengenai materi apa yang harus diatur, dan bagaimana, oleh pemerintah.

Akhirnya, ikhtiar permulaan untuk merumuskan undang-undang yang mengatur industri di Indonesia ini, setelah dimulai sekitar 1970, baru menjadi undang-undang dalam tahun 1984.

Dalam isinya masih tersirat perdebatan mengenai issue yang lama, yang rupanya belum diselesaikan secara tuntas pula. Undang-undangnya.tidak di­sebut undang-undang (ketentuan) pokok, akan tetapi banyak mengandung sasaran-sasaran yang normatip umum, yang pengaturan selanjutnya diserah­kan kepada beberapa Peraturan Pemerintah, yang harus menyusul. Pembagian wewenang pengaturan "industri" antara berbagai departemen tidak ditetap­kan di undang-undang ini. Yang diberi tekanan adalah peranan pemerintah yang umum. Misalnya, semua industri (yang bukan industri kecil) harus men-dapat izin pemerintah untuk berdiri dan untuk perluasan. Juga ada kewajiban pelaporan yang berkala. Industri kecil dari pengusaha golongan ekonomi lemah mendapat proteksi besar dan dibebaskan dari kewajiban perizinan. Hal demikian mencerminkan sasaran pemerataan Repelita III dan IV, dan ke­sadaran bahwa birokrasi perizinan dapat menghambat pertumbuhan dari du­nia usaha, terutama yang berskala kecil. Keperluan penjagaan lingkungan hidup juga masuk dalam undang-undang baru ini..

Semuanya ini merupakan bukti bahwa suatu undang-undang banyak mencerminkan gagasan-gagasan serta norma-norma yang hidup dalam kurun waktu pembuatannya.

Karena keadaan di negara berkembang yang menjalani proses moder­nisasi selalu mengalami perubahan-perubahan yang serba cepat, maka sebetul­nya harus ada kesediaan, kemampuan dan kelancaran pada fihak legislatip dan eksekutip untuk sering menciptakan undang-undang yang baru, atau mengadakan amendemen terhadap yang lama, untuk menyesuaikannya de­ngan perkembangan dan tuntutan zaman. Jangan keperluan-keperluan ini terlalu banyak diserahkan dan diatur oleh keputusan dan kebijaksanaan dari fihak eksekutip

 

* Tulisan ini dikutip dari buku Guru Pinandita : Sumbangsih untuk Prof. Djokosoetono, S.H., Lembaga Penerbit Fakultas Ekonomi Universitas Indonesia, Jakarta, 1984.

** Almarhum adalah Guru Besar Fakultas Ekonomi Universitas Indonesia dan mantan Menteri pada masa Orde Baru.

Add comment

Administrator berhak menghapus komentar yang secara subyektif/obyektif dianggap tidak layak untuk ditampilkan.


Security code
Refresh