Peta Politik dan Hukum di Masa Depan oleh Padmo Wahjono

Peta Politik dan Hukum Pada Masa Depan*

 oleh Padmo Wahjono**

 

Pembahasan tentang politik dan hukum memerlukan kejelasan lebih dulu tentang kedua pengertian ini, yang akan kita pakai dalam proyeksi analisis ini.

Politik berarti kehidupan berkelompok dalam organisasi negara, yang pada umumnya digerakkan oleh kehidupan atau kegiatan oleh berbagai organisasi negara (kelembagaan negara) dan organisasi sosial politik serta organisasi kemasyarakatan lainnya. Sebagai lembaga yang mengorganisir kedaulatan rakyat, pada zaman modern ini politik dijadikan dasar hidup kelompok dalam organisasi negara. Kegiatan kehidupan kenegaraan didasarkan pada suatu pola. Dengan demikian beberapa pemahaman tentang aspek ideal kehidupan politik kita berdasar pola yang ditentukan UUD 45, serta bagaimana pelaksanaan pembangunan politik pada masa lalu, kini, serta mendatang.

Hukum  pada  masa  mendatang (hanya)  diartikan  sebagai  sarana  dan stabilitas belaka. Ini terungkap pada rumusan hukum adalah sarana keamanan dan ketertiban masyarakat. (Kamtibamas: rust en orde) suatu paham pada kurun waktu bernegara berdasar liberalisme Eropa Barat.

Disamping itu hukum hanya dianggap sebagai sarana stabilitas politik nasional sebagai kelanjutan dari ketertiban dan keamanan masyarakat. Pandangan ini dapat menumbuhkan kesan, hukum hanya merupakan landasan untuk menghukum dan seringkali dilihat sebagai alat mekanisme yang menghambat kelembagaan.

Paham modern tentang hukum ialah disamping berfungsi untuk mengukuhkan berbagai hal yang sudah dianggap baik, ada kepastian dan ketertiban hukum, maka berfungsi pula untuk merekayasa suatu perkembangan masa datang (law as a tool of social engineering). Dengan demikian hukum dapat memberikan kepastian terhadap perkembangan yang diinginkan di masa mendatang. Misalnya bagaimana Indonesia dapat direkayasa dengan hukum yang mengatur dan bersaksi tentang Norma Keluarga Kecil Bahagia dan Sejahtera (NKKBS).

Prinsip fungsi hukum ialah alat ketertiban dan sekaligus alat untuk mencapai kesejahteraan diikuti dalam UUD 1945 dengan rumusan : “Undang-undang Dasar (hukum dasar) membuat instruksi untuk menyelenggarakan kehidupan negara dan kesejahteraan sosial.

Dengan demikian hukum ialah sarana untuk merealisasikan falsafah nenek moyang kita yang dirumuskan dengan ungkapan TataTentremKartaRaharja. Ungkapan ini di zaman modern untuk mengakomodasikan kebutuhan kita tentang hukum karena masih sesuai dengan perkembangan kenegaraan (hukum) tentang fungsi hukum.

Kini berkembang anggapan suatu pertentangan kurang serasi antara politik dan hukum. Baik dalam analisis teoritik pemikiran maupun maupun dalam praktek kehidupan hukum dan politik itu sendiri. Dalam  orientasi ini maka hukum dianggap sebagai hasil konfigurasi politik di masyarakat. Orientasi ini tidak sesuai dengan pandangan tentang politik, melainkan politik dianggap sebagai kekuasaaan belaka. Konsistensi dengan pandangan ini, maka hukum ialah alat yang diperoleh dari keberhasilan pemegang kekuasaan. Padahal secara ideal menurut UUD 1945 kita adalah negara berdasar atas hukum bukan kekuasaaan.

Pandangan modern tentang interrelasi antara hukum dan politik ini menghasilkan konsep rechstaat di Eropa Barat, rule of law dalam sistem Anglo Saxon, dan socialist legality di negara sosialis, serta Negara Hukum Indonesia (Pancasila) menurut UUD 1945 di Indonesia.

Hubungan politik dan hukum bukan seperti ekses yang digambarkan masa kini, melainkan secara modern hukum adalah hasil keputusan kehidupan berkelompok. Munculnya hukum di masyarakat sebagai keputusan politik dimaksudkan sebagai sarana untuk menampung aspirasi masyarakat.

 

Statika Ideal

Berbeda dengan paham umum tentang konstitusi sekedar memuat tentang berbagai hal teknis ketatanegaraan atau bagaimana cara berorganisasi di dalam organisasi negara sebagai konstitusi modern, termasuk UUD 1945, maka suatu konstitusi memuat :

a)      Berbagai hal fundamental dalam berorganisasi kenegaraan yang ideal sebagaimana dicita-citakan bangsa yang bersangkutan dan bukan sekedar teknis ketatanegaraan.

b)  Berbagai hal yang relatif dianggap penting dalam kehidupan bernegara, juga hal ini membedakan konstitusi suatu negara dengan konstitusi negara lainnya.

c)  Berbagai hal yang dicita-citakan seperti masyarakat adil dan makmur dalam UUD 1945 berdasar Pancasila.

d)   Suatu konstitusi yang benar adalah dibuat oleh bangsa kita sendiri. Hal ini meniadakan citra suatu persepsi yang pernah kita miliki pada zaman Republik Indonesia Serikat (RIS) di berbagai negara ciptaan Belanda.

 

Dengan demikian statika ideal kehidupan politik kita berdasar pada UUD 1945 perlu kita pahami sehingga tidak adil kalau kita mengukur perkembangan pembangunan politik kita berdasar tolak ukur yang dicita-citakan. Sekalipun diasumsikan universal namun pandangan seperti itu menurut hemat kami “meniadakan” kemerdekaan kita dalam memilih pola berorganisasi.

Secara ringkas berbagai permasalahan mengenai itu ialah :

1.      Cara pandang yang mendasari pandangan hidup, falsafah bangsa, dan ideologi negara kita yaitu Pancasila. Cara pandang ini ialah asas kekeluargaan (Soepomo) atau asas gotong royong (Bung Karno, atau asas kebersamaan (Bung Hatta), pada hakekatnya tidak individualistik atau integralistik Indonesia. Cara pandang ini mendasari Pancasila dan Pedoman Penghayatan dan Pengamalan Pancasila (P4).

 2.      Mekanisme ketatanegaraan ideal yang dipilih Demokrasi Pancasila sesuai uraian dalam butir (a) isi UUD 1945 yaitu memuat pilihan bangsa Indonesia tentang demokrasi dengan warna Indonesia meliputi : demokrasi kita didasarkan pada kedaulatan rakyat, dimana kedaulatan rakyat itu berdasar pada Pancasila. Kita berorganisasi dalam organisasi negara untuk kepentingan umum, dirumuskan sebagai Negara Kesatuan Republik Indonesia.

 Konsep bernegara kita ialah negara berdasar atas hukum (rechtstaat universal) dan unsur-unsur negara hukum khas Indonesia meliputi : hukum berdasar pada Pancasila, lembaga legislatif sebagai bagian dari Majelis Permusyawaratan Rakyat, eksekutif berdasar konstitusi, kekuasaan kehaikiman sebagai kekuasaan yang merdeka, dan warga negara berkesamaan kedudukannya dalam hukum dan pemerintahan serta wajib menjunjung pemerintahan tanpa kecuali.

 Sistem bernegara menggunakan sistem MPR (dengan 7 butir petunjuk) dan bukan sistem parlementer. Kita memiliki atau mendasarkan pada suatu perwakilan dalam negara berupa MPR, DPR, DPRD. Kita juga memiliki atau mengakui hak asasi dengan pola hak dan kewajiban warga negara yang mempunyai kedudukan sebagai penduduk. Kemudian kita memiliki Kepala Negara yang dipilih merupakan Mandataris MPR, lalu dalam negara kelembagaan negara harus berfokus pada kedaulatan rakyat yang kita rumuskan.

 Kita berorganisasi dalam bernegara memiliki suatu tujuan tertentu dan tujuan itu ialah untuk mencapai masyarakat adil dan makmur berdasar Pancasila yang dirinci dalam kehidupan dengan nilai-nilai dasar yang dicita-citakan. Yang termasuk hal itu misalnya :

 ·         Tatanan kehidupan beragama (Pasal 29 UUD 1945)

 ·         Tatanan politik (Pasal 28 UUD 1945)

 ·         Tatanan hukum (Pasal 27 UUD 1945)

 ·         Tatanan perekonomian (Pasal 33 UUD 1945)

 ·         Tatanan pekerjaan dan lingkungan hidup (Pasal 27 UUD 1945)

 ·         Tatanan pendidikan

 ·   Tatanan bela negara dan seterusnya. Dalam berorganisasi, negara memiliki suatu cara untuk melestarikan organisasi negara dan tidak mudah berubah-ubah yang di Indonesia dirumuskan :

 o   Presiden Indonesia orang Indonesia asli yang akan mempertahankan pandangan hidup, falsafah bangsa dan ideologi negara.

 o   Mengubah UUD1945, polanya adalah sulit dan tidak sekedar berdasar suara terbanyak (pasal 37 UUD 1945).

Kesepuluh mekanisme Demokrasi Pancasila ini merupakan tolak ukur utama dari penyelenggaraan organisasi negara Republik Indonesia. Berbagai kriteria ini secara teoritis dianggap mencerminkan negara dalam keadaan “diam” (staat in rust), tidak nampak adanya suatu dinamika melainkan suatu statika ideal dalam praktek selalu menampilkan up and down.

Bagaimana pola negara dalam keadaan bergerak (de staat in beweging) menurut konsep yang dipilih bangsa Indonesia? Kita berhadapan dengan dinamika formal bernegara. Dalam UUD 1945 dijelaskan kita memiliki hukum dasar tertulis yaitu UUD 1945 itu sendiri dan hukum dasar tidak tertulis yaitu kebiasaan ketatanegaraan. Dengan demikian ada dinamika formal berdasarkan hukum dasar tertulis dan berdasarkan hukum dasar tak tertulis.

 

Dinamika Bernegara

Dinamika bernegara berdasar hukum dasar tertulis (UUD 1945), didasari pada pasal 3 UUD 1945, yaitu bahwa gerak kenegaraan dilakukan dengan Garis-garis Besar Haluan Negara (GBHN). Mekanisme dinamika formal berdasar hukum tertulis ialah GBHN.

Dalam penjelasan pasal 3 UUD 1945 disebutkan, sekali dalam lima tahun MPR menentukan haluan-haluan apa yang hendak dipakai di kemudian hari. Dalam Tap MPR tentang GBHN dirumuskan definisi pengertiannya sebagai berikut : “GBHN adalah suatu haluan negara dalam garis-garis besar sebagai pernyataan kehendak rakyat yang pada hakekatnya adalah suatu Pola Umum Pembangunan Nasional yang ditetapkan oleh MPR”.

Dari rumusan itu perlu ada kejelasan tentang apa yang dimaksud dengan haluan negara, dan apa yang dimaksud dengan Garis-garis Besar. Bila kita baca butir-butir selanjutnya dari pengertian GBHN sebagaimana dirumuskan dalam Ketetapan Haluan Negara ialah perwujudan Tujuan Nasional secara bertahap dan berkesinambungan, yang pada hakekatnya ialah suatu perencanaan.

Sedangkan Garis-garis Besar berarti suatu rincian yang dilakukan lima tahun sekali. Sebagai mekanisme, GBHN penjabarannya sebagai berikut :

a.   -    Ditetapkan Ketetapan MPR tentang GBHN beserta naskah GBHN yang merupakan bagian yang tidak terpisahkan dari ketetapan tersebut.

 b.     - Oleh Mandataris, GBHN dituangkan ke dalam suatu Rencana Pembangunan Lima Tahun (Repelita).

c.       - Dari Repelita disusun Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) oleh Mandataris bersama DPR.

 d.     -  Berdasar APBN dilaksanakan berbagai proyek pembangunan.

 e.    -  Berdasarkan konstitusi setiap tahun pelaksanaan berbagai proyek dipertanggungjawabkan dalam suatu Undang-undang tentang perhitungan anggaran negara.

 f.    -   Secara rutin terlaksana dalam kehidupan ketatanegaraan kita ada Pidato Kenegaraan ialah Mandataris MPR di depan DPR sebagai laporan penyelenggaraan negara atau pelaksanaan GBHN setiap tahunnya. Pidato kenegaraan ini meliputi aspek politik dan lampiran bersifat teknis.

g.      - Pertanggungjawaban akhir jabatan.

 Sistem GBHN sebagai mekanisme dinamika formal berdasar hukum dasar tertulis. Sistem ini pada saat sekarang masih banyak kelemahannya dan memerlukan berbagai pemikiran untuk pengembangannya.

Berdasar hukum dasar tidak tertulis atau lazimnya disebut pula dengan istilah konvensi ketatanegaraan, dinamika formal ketatanegaraan berlangsung melampaui suatu mekanisme yang pada masa Orde Baru disebut Mekanisme Kepemimpinan Nasional Lima Tahun. Pada hakekatnya secara ilmiah disebut kalender ketatanegaraan. Mekanisme ini merupakan hukum dasar tidak tertulis karena tidak disebutkan dalam UUD 1945.

 

Tahap-tahap kalender ketatanegaraan yang membentuk mekanisme Kepemimpinan Nasional Lima Tahun ialah :

 

1.    Tahap pembentukan lembaga perwakilan. Dalam hal ini Lembaga Negara Tertinggi yaitu MPR dan badan-badan perwakilan lainnya.

2.      Tahap MPR menyusun dan menetapkan GBHN.

3.      Tahap MPR memilih Mandataris dan wakilnya untuk melaksanakan GBHN.

4.      Tahap Presiden atau Mandataris menyusun kabinet dan mengangkat menteri-menteri serta menyusun Krida Kabinet.

5.      Tahap Mandataris bersama-sama DPR menyusun Undang-undang untuk pembentukan lembaga negara tinggi lainnya berdasar UUD 1945.

6.      Tahap Presiden atau Mandataris menyusun Repelita.

7.      Kegiatan tahunan atau penyusunan APBN oleh Presiden dan DPR.

8.      Kegiatan pembentukan peraturan perundang-undangan utnuk mendasari kegiatan-kegiatan kenegaraan.

9.      Kegiatan pengawasan jalannya pemerintahan oleh DPR.

10.  Laporan tahunan Presiden dalam pidato kenegaraan.

11.  Pertanggungjawaban akhir jabatan Presiden.

12.  Kembali ke kegiatan pertama, sehingga terbentuk secara bulat suatu siklus penyelenggaraan negara lima tahunan.

Pada setiap tahan atau kegiatan, terjadi pelbagai kegiatan kenetralan nonformal atau sering disebut kegiatan infrastruktur. Misalnya pada pembentukan lembaga negara tertinggi, terjadi pemilu, kampanye, dan sebagainya. Demikian pula pada penyusunan GBHN terjadi kegiatan pengumpulan bahan-bahan GBHN oleh pemerintah, MPR, orsospol, dan sebagainya.


Pembangunan Politik dan Hukum

Dalam pembahasan ini secara ringkas difokuskan pada kelemahan-kelemahan pelaksanaaan selama ini. Ini tidak berarti tanpa ada kemajuan yang tercapai dalam pembangunan kedua bidang tersebut. Berbagai kemapanan yang telah dicapai menurut hemat kami kurang relevan dengan berbagai pemikiran pada masa-masa mendatang, yaitu Pembangunan Jangka Panjang Tahap II (PJPT II).

 

Sebagai proyeksi mendatang tentang pembangunan bidang politik dan hukum ialah :

 a.       Perlu pembudayaan kehidupan politik sesuai statistik ideal, dinamika formal, serta dinamika infrastruktural sesuai dengan rambu-rambu UUD 1945.

b.      Perlu pemantapan dan pengembangan mekanisme kepemimpinan nasional lima tahun dengan demokrasi pada umumnya dan demokrasi Pancasila khususnya sebagai tolak ukur.

c.       Perlu segera ditentukan suatu pola untuk mengakhiri hukum kolonial baik dalam pengaturannya, maupun dalam politik hukum.

Berdasar berbagai uraian yang telah disampaikan, sebenarnya paling penting ialah mengetahui interelasi antara kegiatan politik, kehidupan hukum, dan kehidupan-kehidupan lainnya seperti halnya sosial ekonomi, serta pertahanan dan keamanan (hankam). Setiap sektor dan bidang pembangunan perlu merumuskan Kerangka Landasan dan pembangunan untuk kemudian setelah melampaui mekanisme politik, dituangkan ke dalam hukum.

Bila kita ingin lebih akurat berdasar kemurnian dan sikap konsekuen dengan Pancasila dan UUD 1945, maka yang terpenting adalah kita mempercayai produk hukum dan politik karya kita sendiri.


* Disampaikan dalam diskusi Yayasan Bina Pembangunan (YBP) tanggal 13 Pebruari 1991 di Jakarta.

 

** Almarhum adalah Guru Besar Hukum Tata Negara FHUI; dulu aktif di Lemhanas dan BP7 Pusat. Saat Prof. Djokosoetono masih aktif mengajar, Padmo Wahjono adalah salah satu Asisten beliau.