Kilas Balik Kehidupan Berkonstitusi di Indonesia oleh Solly Lubis

Kilas Balik Kehidupan Berkonstitusi di Indonesia :

Mencari Format Konstitusionalisme Yang Baru

Sebagai Landasan Paradigmatik

Bagi Sistem Manajemen Nasional*

oleh :

Solly Lubis**

 

1.  P1. Pendahuluan

 Ada tiga serangkai variabel terdapat dalam judul di atas, yakni :

Konstitusionalisme, sebagai konsep idealis mengenai pola kehidupan bernegara, berbangsa, dan bermasyarakat bagi bangsa Indonesia.

Landasan paradigmatik yakni dasar-dasar yang bernilai kultur yang akan menjadi referensi, tolok ukur atau platform dalam menetapkan konsep alternatif mengenai format konstitusionalisme yang diidam-idamkan.

Sistem manajemen nasional (SISNAS) sebagai tatanan berikut disiplin pengelolaan kehidupan bangsa dalam makna luas yang mencakup kehidupan sosial politik, sosial ekonomi, sosial budaya dan pertahanan-keamanan.

 

Konstitusionlisme yang dimaksud dalam bahasan ini bukanlah konstitusi (atau UUD) an sich, tetapi adalah konstitusionalisme

 

sebagai satu ism, isme ataupun konsep idealis, setidak-tidaknya kecenderungan sikap dan keinginan mengenai pola hidup bernegara dan harapan agar segala pemikiran dan tidakan mengacu pada satu konstitusi yang menjadi kesepakatan, baik konstitusi tertulis maupun tidak tertulis.

 

Adapun konstitusi atau UUD, sebagai rumusan konsensus nasional dan sebagai manifestasi konstitusionalisme itu, tiada lain adalah alat dan rambu-rambu normatif bagi kehidupan bersama bangsa ini, yang diharapkan akan ditaati dan dirujuk secara konsekuen dan konsisten.

 

Bahwa konstitusi akan memperlihatkan tiga dimensi sekaligus, yaitu dimensi filosofis, politis dan yuridis, adalah merupakan hal yang lumrah dalam pengalaman bangsa-bangsa berkonstitusi di dunia. Konstitusi Amerika Serikat yang sudah berusia dua ratusan itu (bicentennial) misalnya, juga mengandung tiga dimensi itu. Justru karena adanya tiga dimensi itulah maka dikenal adanya tiga macam tataran paradigma dalam manajemen kehidupan bangsa itu, yakni paradigma pada tataran filosofis, politis dan pada tataran yuridis.

 

Di dalam UUD 1945, misalnya pada Pasal 33, terdapat ketentuan yang bukan mengatur struktur lembaga dan kewenangannya, tetapi adalah pesan politik (political message) agar kekayaan bumi dan air sebagai kekayaan alam tanah air ini, dimanfaatkan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat, bukan hanya untuk sekelompok orang, apakah itu elit politik atau elit ekonomi. Justru patokan konstitusional seperti inilah yang harus menjadi acuan konstitusional bagi perumus kebijakan (policy maker) di negara ini dan menuangkannya secara poltiis-konsepsional dalam GBHN atau RPJPN yang kemudian harus diikuti peraturan perundang-undangan yang mengatur pertanahan (agrarian law), kehutanan, tata ruang, dan lingkungan hidup.

 

Dengan demikian negara ini tidak beralih dari republik kepada pseudo-monarkhi dan pemerintahan seyogianya demokratis tidak dimanipulasi menjadi pemerintahan oligarkhis secara terselubung (verkapte monarchie en verkapte oligarchie), oleh top-management dan kroni-kroninya.

 

Dalam praktik kenegaraan kita, induk paradigma filosofis itu ialah Pancasila sebagai sistem nilai (value system), yang merupakan hasil abstraksi oleh founding fathers kita atas nama bangsa ini sewaktu mempersiapkan UUD di saat menjelang kemerdekaan di tahun 1945.

 

Induk paradigma politis sekaligus sebagai induk kebijakan publik (public policy) ialah Garis-garis Besar Haluan atau RPJPN yang dari masa ke masa berulang-ulang direvisi sesuai dengan tuntutan zaman.

Sedangkan induk paradigma yuridis itu ialah UUD yang kemudian diiringi oleh Undang-Undang dan peraturan-peraturan pelaksanaan lainnya (organieke verordeningern).

 

Yang menjadi fokus sorotan dari masa ke masa baik melalui lembaga-lembaga formal ataupun LSM-LSM (NGOs) ialah apakah menajemen kehidupan kenegaraan itu, masih berjalan konsisten dan dalam koridor yang semestinya dengan berpegang pada tiga dimensi dan tataran paradigma yang dimaksud.

 

Modern Constitutionalism

Masyarakat akan senantiasa memonitor dan mengevaluasi konstitusionalitas pola pikir dan pola tindak dari para politisi yang berperan di negara ini, konstitusionil atau inkonstitusionil. Yang namanya konstitusionil maupun inkonstitusionil, bukan hanya diukur menurut paradigma yuridis, tetapi juga berdasarkan paradigma yuridis, tetapi juga berdasarkan paradigma politis dan filosofis.

 

Maka dalam studi hukum tata negara modern (modern constitutionalism), analisis dan wawancara megenai ketatanegaraan itu, tidak hanya melihat sebatas rambu-rambu hukum atau yuridis saja, tetapi juga membahasnya dari segi-segi filosofis dan politis.

 

Dalam penjelasan umum UUD 1945 dikatakan bahwa negara ini adalah negara hukum (rechtsstaat), bukan negara kekuasaan (machtsstaat). Juga mengatakan, bahwa pemerintahan (bestuur) adalah pemerintahan konstitusionil.

 

Sesuai dengan paparan terdahulu di atas, kiranya dapat dipahami bahwa karakteristik negara hukum yang bernuansa hukum itu barulah salah satu daripada dimensi dari karakteristik negara yang ingin dikembangkan itu. Sedangkan pemerintahan sebagai struktur dan mekanisme pelaksanaan kekuasaan (technishe machtsuitvoering) dalam negara itu, baik urusan pemerintahannya (bestuurszorg) mauapun para pelaksana urusan itu (bestuurders) harus secara konsisten mengacu pada ketiga dimensi yang dimaksud.

 

2.  Kilas Balik kehidupan Berkonstitusi di Indonesia

Periode Pertama Berlakunya UUD 1945

Pada periode ini, kita bangsa Indonesia belum sempat berhasil mematangkan dan mendewasakan diri hidup bernegara berdasarkan UUD 1945 dan belum dapat membuktikan secara tuntas keampuhan UUD ini dalam praktik bernegara di periode pertama (1945-1949)

Lagi pula, dapat dicatat bahwa banngsa ini di awal kemerdekaan itu masih diselimuti dua patron kekuasaan atau pola budaya politik (political culture) sebagai warisan dari masa lampau, yakni:

a.  Patron politik kolonial, yang mengacu pada tiga macam target imperialisme/kolonialisme yakni : a) dominasi di bidang politik; b) Eksploitasi di bidang ekonomi; dan c) penetrasi di bidang budaya, dan juga menurut tiga terget kapitalisme yakni : a) merebut bahan mentah yang murah; b) memeras tenaga kerja semurah-murahnya; dan c) merebut serta memonopoli pasar, baik pasar beli bahan mentah (raw materials) maupun pasar jual barang siap pakai (ready for use).

b.  Patron politik feodal, sebagai sisa-sisa feodalisme yang tadinya di masa kolonial Nederlandsche Indische dieksploitir menjadi alat dari verlengstuk dari penguasa kolonial Belanda, untuk memuluskan pencapaian target-targetnya sendiri, misalnya diperalat pemerintah Belanda untuk mengutip pajak (belasting) oleh raja-raja bumiputera dari rakyatnya.

Konflik politik dikalangan politisi di dalam negeri, diperunyam pula oleh agresi Belanda sampai dua kali (1947 dan 1948) dan juga tikaman politisi dan fisik terhadap tubuh republik ini oleh pemberontak PKI (pimpinan Muso) di Madiun (1948) cukup melelahkan.

 

Sedangkan dalam menghadapi Belanda, bermula dari clash dan perang fiisk, kemudian cease fire dan kemudian tercapainya Roem-Royen Statement, berlanjut ke konferensi Meja Bundar di Den Haag (27 desember 1949), akhirnya tercipta hasil kompromis berupa Negara Republik Indonesia Serikat (RIS) dengan konstitusinya, KRIS 1949.

 

Periode Konstitusi RIS 1949

Masa berlakunya KRIS 1949 tidak membawa kematangan berkonstitusi apalagi untuk manajemen kekuasaan yang beriorentasi kerakyatan dan nasionalisme, karena KRIS 1949 itu sendiri adalah hasil kompromistis antara semangat Republikanisme dan Unitarisme para pejuang republik ini, dan semangat Federalisme yang bukan murni berlatar belakang Indonesianisme tapi adalah pula yang kompromistis dengan kolonialisme Belanda, dan kebetulan usia konstitusi itu singkat pula (1949-1950 sekitar 8 bulan). Itulah sebagai kesan kesimpulan yang dihasilkan Konferensi Meja Bundar (KMB) di Den Haag 27 Desember 1947 itu.

 

Periode UUDS 1950

Periode ini ditandai oleh berlakunya sistem pemerintahan ministerial-liberal-parlementer dan sistem multipartai dengan aneka ragam idealisme politik antara lain nasionalisme, sosialisme, komunisme, Islamisme dan lain-lain.

 

Semua kubu politik dengan cita-cita dasarnya masing-masng itu tampil sebagai kontestan sewaktu Pemilihan Umum tahun 1950 untuk merebut kursi di DPRD, DPR RI dan Konsituante.

 

Ide semula secara nasional, ialah supaya Konstituante segera menyusun UUD yang baru untuk menggantikan UUD sementara 1960, yang dapat diterima oleh semua pihak, baik konsep ideologisnya, maupun sistem pemerintahan dan tujuan nasional yang akan dicapai bersama-sama.

 

Tetapi ternyata harapan itu gagal, karena tidak ada kesepakatan mengenai ideologi yang bakal dicantumkan dalam UUD baru itu, dan inilah kegagalan pertama konstituante itu.

 

Sewaktu Pemerintah menganjurkan agar Konstituante mempertimbangkan untuk kembali saja kepada UUD 1945, ternyata gagal lagi untuk kedua kalinya, karena tidak juga terdapat kesepakatan, apakah untuk Pembukaan itu akan dipergunakan Piagam Jakarta (yang dihasilkan oleh Panitia Kecil BPUPKI ditahun 1945) ataukah tetap mempergunakan Pembukaan UUD hasil kesepakatan Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia (PPKI) pada rapatnya tanggal 18 Agustus 1945.

 

Dalam kemelut kontroversial yang demikian, sebagaian besar anggota Konstituante menyampaikan pernyataan tertulis kepada Presiden Soekarno bahwa mereka tidak bersedia lagi menghadiri rapat Konstituante, dan akhirnya Konstituante sebagai lembaga resmi yang berwenang menetapkan UUD itu gagal untuk kedua kalinya.

 

Padahal, fungsi UUD adalah sangat penting, sebagai pemersatu ideologi dan dasar negara, pemersatu kehendak mengenai tujuan nasional (national goal), pemersatu mengenai sistem pemerintahan yang menjadi pilihan bangsa ini, sekaligus sebagai pemersatu dan perekat bagi bangsa yang heterogen dan pluralis ini.

 

Kenyataan menunjukkan, bahwa kegagalan Konstituante yang mengakibatkan kegoncangan politik dengan tidak menentunya keberadaan konstitusi bagi bangsa yang tengah membutuhkan kepastian konstitusi itu, akhirnya menjadi alasan bagi Presiden Soekarno untuk mengeluarkan Dekrit 5 Juli 1959 yang menetapkan pembubaran Konstituante dan berlakunya kembali UUD 1945.[1][1]

 

Sebagai pendidikan politik dalam kehidupan bernegara dan berlembaga, apabila yang lembaganya terbentuk secara resmi lewat Pemilu yang Cost (biaya) dan nilai politisnya demikian mahal dan tinggi, seyogianya pada waktu itulah kita merasaa perlu memahami hakikat multipartai dengan segala kebaikan dan keburukannya. Dalam situasi yang demikian sangat perlu dipertimbangkan mendalam prioritas kepentingan, antara kepentingan kelompok atau kepentingan nasional.

 

Tetapi tidak begitu banyak lagi dari existing generation yang ada sekarang yang turut seperti kita mengalami situasi politik dan Pemilu 1955, serta situasi kegagalan Konstituante dan peristiwa Dekrit itu, kecuali mereka yang ingin mempelajari sejarah partai politik dari masa ke masa dan belajar dari pengalaman masa lampau bangsa ini.

 

Namun kiranya dapatlah dicatat, bahwa pelajaran dan pendidikan politik, untuk pembentukan dan pembinaan “konstitusionalisme” itu, demikian tinggi risiko moril dan materiilnya, dan belum tentu pula membawa manfaat langsung bagi generasi demi generasi secara berkesinambungan.

 

Periode Berlakunya Kembali UUD 1945

Periode ini ditempuh melalui beberapa masa kepresidenan, mulai dari masa Presiden Soekarno (sebagai lanjutan dari tiga periode UUD yang sebelumnya) yakni antara tahuan 1959-1967, masa Presiden Soeharto (1967-1998), masa Presiden B. J. Habibie (untuk beberapa bulan antara Mei 1998-Oktober 1999), demikian pula masa Presiden Abdurrahman Wahid (1999-2001), masa kepresidenan Megawati Soekarnoputri, dan periode Presiden Soesilo Bambang Yudhoyono. Sewaktu naskah ini disusun, Indonesia sedang brsiap-siap menyongsong pemilihan Presiden dan Wakilnya melalui Pemilihan tahun 2014.

 

Dalam tulisan ini dibahas secara rinci data dan fakta pengalaman berkonsultasi dalam kerangka pemerintahan dan kekuasaan masing-masing Presiden itu. Banyak yang dapat dibentangkan, namun dalam uraian ini cukup berupa garis besar saja.

3.  Masa Orde Lama

Perihal Ideologi Negara

Pada masa jayanya peranan PKI di masa Orde Lama sebagai partai politik yang diambil bagian di semua lini kekuasaan dan lembaga-lembaga negara di Pusat dan Daerah, dalam hal filsafat dan dasar negara Pancasila sebagai ideologi dan dasar negara hampir tergusur oleh Maxixme-Leninisme, sehingga di masa rintisan Orde Baru memerlukan pembenahan kembali, sembari disusul upaya-upaya penataran Pancasila untuk mencapai kesatuan bahasa mengenai pengertian Pancasila itu.

 

Di bidang perundang-undangan, Presiden lebih berproduk menerbitkan PenPres, PerPres, Kepres dan PP sendiri ketimbang mengaktifkan DPRGR (DPR Gotong Royong) untuk memproduksi Undang-undang (baca Surat Presiden Soekarno kepada Ketua DPRGR No. 2262/HK/59 juncto Surat No. 2775/HK/59).

 

Di bidang kehidupan politik khususnya, atas nama gagasan politik yang oleh Presiden Soekarno disebut sebagai samenbundeling van alle revolutionnaire krachten ialah terkondisinya pradigma Manfesto Polit/USDEK dan Demokrasi Terpimpin dengan dukungan Sistem Politik Nasakom (Nasionalis, Agama dan Komunis).

 

Walaupun sepintas lalu, nampaknya merupakan kondisi politik dalam negeri, namun tidak lepas dari situasi dan konstelasi kekuatan politik global waktu itu, yang di satu sisi kubu liberal-kapitalis yang dipimpin oleh Amerika Seriakt dengan kubu NATO-nya dan di sisi lain kubu Pakta Warsawa yang sosialis dipimpin oleh Uni Svyet/RRC, dengan chanelnya PKI di dalam negeri (Indonesia).

       Khusus dalam Politik Luar Negeri, kita mengasingkan diri dari beberapa lembaga pergaulan dunia PBB, ILO, Olympiade dan dengan suara lantang melalui Presiden Soekarno kita mengatakan “Go to hell with your aids” kepada negara-negara donor dan punya modal kuat, dan khusus di region Asia, terjadi Poros Jakarta, Pnompenh, Pyongyang yang berinklinasi ke Poros Sosialis Komunis.

 

Di bidang kepresidenan, kondisi yang mengkultuskan Presiden sedemikian mengental, sehingga di kalangan MPRS berhasil menggoalkan Tap MPRS No. III tahun 1963 yang mengangkat Ir. Soekarno sebagai Presiden seumur hidup, dengan pertimbangan bahwa Ir. Soekarno adalah Pembesrev (Pemimpin Besar Revolusi) telah demikian sukses.

 

Jelas diakui oleh Ketua Komisi Haluan Negara di MPRS (Dr. Roeslan Abdoelgani), bahwa Tap MPRS itu adalah produk politik, bukan produk yuridis. Dus, berarti inkonstitusionil, bertentangan dengan Pasal 7 UUD 1945 dan ini terbukti dari Konsiderans Tap MPRS itu sendiri (Baca: Tap MPRS 1966-1967-1968, halaman 41 Deppen RI).

Dalam situasi dan kondisi kepemimpinan nasional yang demikian, hampir rata-rata pejabat sipil dan militer menyatakan dukungan loyalitas kepada Presiden Soekarno Mandatari MPRS/Panglima Tertinggi Angkatan Perang/pemimpin Besar Revolusi, bahkan di sana sini dengan catatan, dukungan tanpa reserve.

 

Menjadi catatan pula, bahwa pengkultusan itu sedemikian uniknya, sehingga berbagai kalangan masyarakat baik ilmuwan, maupun lainnya, seakan-akan berlomba menganugerahkan gelar keagungan” kepada Ir. Soekarno, padahal akhirnya melalui Tap MPRS No. XXXIII tahun 1967 MPRS mencabut kembali kekuasaan pemerintahan dari tangan Ir Soekarno tidak dapat lagi memenuhi pertanggungjawaban konstitusional sebagaimana layaknya seorang Mandataris MPRS (baca Konsideran dan diktum Tap tersebut).

 

Dilihat dari sudut pencaturan politik luar negeri yang diperankan oleh Presiden Soekarno, bertolak dari paradigma kebangsaan dalam konteks perjuangan anti imperialisme, kita tidak menutup mata akan kebenaran siasat dan gerak juang Presiden Soekarno yang dipandang sesuai dengan pendirian politik kita dalam Pembukaan UD 1945 mengenai hakikat kemerdekaan bangsa-bangsa dan penjajahan sebagai sumber kesengsaraan dan penderitaan bagi bangsa-bangsa yang lemah dan tertindas.

 

Gerakan global ini ditandai oleh lahirnya ASEAN dan peranan Indonesia dalam Gerakan Non Blok (GNB) apalagi jika dikaitkan dengan konsep perdamaian dunia yang kita anut dalam Pembukaan UUD 1945 itu. Namun untuk mencapai semua cita-cita global dan regional itu, tidak mesti harus mengorbankan prinsip-prinsip dan paradigma yang dianut dalam UUD itu sendiri, baik yang menyangkut ketahanan idiologis dan nasionalisme serta sikap politik luar negeri yang bebas dan aktif, apabila untuk memihak terang-terangan kepada Blok Sosialis-Komunis, yang akhirnya membuat bangsa ini terlilit dalam jaringan berbagai konfrontasi, baik dalam skala regional maupun global.

 

Maka pada masa peralihan dari masa Orde Lama kepada Orde Baru, mencuatlah garis perbandingan yang mengatakan, bahwa Pemerintahan Orde Lama telah melakukan beberapa deviasi (penyimpangan) dari patokan-patokan dan amanat dalam UUD 1945, baik secara filosofis maupun yuridis, termasuk kebijakan politis dan yuridis, termasuk kebijakan politis dalam negeri dan hubungan luar negeri (domestic and foreign policy).

 

Akibat dari garis kebijakan menurut Orde Lama itu, hingga sekarang ini masyarakat politik kita masih tetap tercabik-cabik, dan kalau kita jujur mengakui sikap pengkultusan secara langsung maupun tak langsung terhadap Bung Karno masih berlangsung, baik yang secara rasional maupun sekedar emosional yang di sana-sini berbaur dengan dendam politik (political revenge) yang memihak pada Bung Karno, yang jika dilihat dari sudut pendidikan politik yang sehat, bukan demikian kondisi yang diharapkan.

 

4.  Bagaimana Pula Situasi di Masa Orde Baru?

Paradigma yang dipandang sah pada masa transisi dari Orde lama ke Orde Baru di tahun 1966 itu, ialah pelaksanaan kembali UUD 1945 secara murni dan konsekuen, dan kesatuan aksi masyarakat menurut supaya dilakukan reformasi sistem politik dan pemerintahan, baik struktural maupun fungsional.

 

Lahirnya puluhan Tap MPRS (yang sudah direvisi) di tahun 1966, 1967 dan 1968 pada hakikatnya adalah memuat kebijakan kebijakan politis memenuhi tuntutan itu, sekaligus menyingkirkan peranan Manifesto Politik sebagai garis Besar Haluan Negara Produk Presiden Soekarno dan MPRS Orde Lama (baca : Penpres No. 1 tahun 1960 juncto Tap MPRS No. 1 Tahun 1960).

 

Sikap mempertahankan keutuhan ideologis Pancasila dan kepentingan untuk mencegah come backnya PKI dan antek-anteknya, termasuk semua yang terlibat dalam Gerakan 30 September (G30S) PKI, menunjukkan arus politik dengan paradigma “Orde Baru” yang isi hakikatnya ingin supaya sistem politik dan pemerintahan itu itu disesuaikan kembali menurut referensi-referensi dalam UUD 1945,  baik yang sifatnya ideologi maupun yang politis dan yuridis konstitusional. Dalam konteks politik ini pula, makin maraknya kepentingan dan kebijakan politik yang ingin menempatkan ABRI dalam konsep “dwifungsi” yang pada hakikatnya unutk mendukung gagasan mempertahankan keutuhan Pancasila dan kesatuan Bangsa melalui dua pendekatan sekaligus Pancasila dan kesatuan Bangsa dan keamanan (prosperity and security), dengan catatan dan harapan, jika pada satu waktu segala sesuatunya telah berjalan kembali secara normal dalam bingkai konstitusi UUD 1945, kebijakan dwifungsi ABRI ini akan ditinjau kembali dan dikembangkan secara murni sesuai dengan UUD itu, yang berarti merubah kembali model Dwifungsi ABRI.

 

Yang murni itu harus bagaimana?

Ketimbang menjawab, uraian ini cenderung mengemukakan beberapa pertanyaan yang sekaligus mengandung jawaban-jawaban tersirat sesuai dengan kenyataan-kenyataan yang sudah kita alami :

a.  Secara umum apakah sistem politik dan pemerintahan itu sudah ditata kembali sesuai dengan paradigma yang dimiliki, baik filosofi, maupun politis dan yuridis Konstitusional?

b.  Sudahkah difungsikan lembaga-lembaga negara seperti MPR, DPR, DPA, MA dan BPK, dan Presiden sendiri, sesuai menurut bunyi dan jiwa UUD 1945.

 

 Pertanyaan dapat dirinci lagi sebagai berikut :

1.  Mengapa fungsi kontrol politis DPR terhadap Presiden tidak diintensifkan, baik yang bertalian dengan kewenangan eksekutifnya, termasuk produksi peraturan perundang-undangan? Sedangkan DPRGR yang bersifat sementara dimasa transisi dari Orde Lama ke Orde Baru, berani dengan political will untuk mengajukan resolusi dan memorandum ke MPRS supaya dibuka forum Sidang Umum Istimewa MPRS untuk menilai pertanggungjawaban Presiden Soekarno;

2.  Apakah memang tidak ada masalah yang urgent secara politis agar MPR digerakkan untuk Sidang lebih sari satu kali dalam lima tahun, padahal UUD ada membuka peluang untuk itu.

3.  Apakah tidak sebaiknya badan MPR yang di masa periode jabatannya mengangkat dan menugasi Presiden itu sebagai mandatarisnyalah yang harus meminta pertanggungjawaban Presiden itu? Mengapa dikembangkan anggapan bahwa MPR berturut-turut mulai dari periode yang satu dan yang berikutnya itu pada dasarnya adalah satu dan tidak salahnya kalau MPR hasil Pemilu berikutnya yang menilai pertanggungawaban Presiden? Sedangkan di sisi lain, para pakar hukum tata negara sudah sejak lama mengingatkan bahwa hal ini adalah kecenderungan politik yang keliru secara konstitusional. Begitulah pengalaman ketatanegaraan di masa Orde Baru dalam pimpinan Presiden Soeharto;

4.  Mengapa Mahkamah Konstitusi (MK) tidak dibentuk sebagai Mahkamah Konstitusional (constitutional court) agar berfungsi menilai dan memberi putusan hukum berdasarkan paradigma konstitusi terhadap para pejabat negara? Mengapa tidak dibentuk sebagai Mahkamah penguji peraturan UU baik dari segi formil maupun materiil, demi tercapainya rechtsgeldigheid yang benar-benar memenuhi tuntutan konstitusi?

5. Mengapa Dewan Pertimbangan Agung (DPA) kurang atau tidak transparan menginformasikan kepada rakyat, seberapa jauh peranan DPA sebagai lembaga kepenasehatan tertinggi (advisory council) bagi Presiden, baik segi advis maupun jawaban DPA atas segala sesuatu yang mungkin dipertanyakan Presiden, dan apakah selalu sejalan pandangan antara DPA dan presiden ataukah tidak? Kalau kiranya tidak sejalan, pernahkan DPA membicarakan hal ini kepada lembaga tertinggi MPR? Padahal dalam Sistem Pemerintahan Presidensial beban politik Presiden itu sangat berat, karena berfungsi ganda, sebagai Kepala Negara sekaligus Kepala Pemerintahan. Di Perancis dikenal Conseil d’ Etate dan di Belanda ada Raad van State. Ironinya sekarang ini, justru pasal 12 UUD tentang DPA justru dicoret dari kehidupan konstitusional kita oleh penggagas amandemen.

6.  Selalu saja sejalan ataukah pernah tidak sejalan penilaian oleh Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) dari segi akuntansi dibandingkan dengan penilaian oleh DPR secara politis mengenai pengelolaan keuangan negara yang dilakukan oleh pihak-pihak eksekutif dalam pimpinan Presiden itu? Mengapa hal itu tidak pernah terbuka bagi masyarakat lewat DPR?

7. Mengapa konsep otonomi daerah terlalu seret pengembangan atau cenderung mengutamakan kebijakan yang sifatnya analgesic lewat bantuan-bantuan (Inpres bantuan desa, IDT dan lain-lain) ketimbang menyegarkan pengaturan perimbangan kewenangan dan keuangan antara Pusat dan Daerah, supaya daerah lebih merasa demokratis, adil proporsional? Tidakkah ini lebih bijaksana sebagai upaya menghindarkan gerakan-gerakan disintegrasi dan separatisme? Kiranya sudah ratusan uraian ilmiah oleh pakar-pakar politik dan hukum tata negara tentang masalah ini, namun political will itu sulit turunnya kalau tidak dijolok oleh daerah oleh sikap yang lebih ekstrim;

8.  MPR sebagai Lembaga Tertinggi, yang mendistribusikan urusan/kewenangan, juga kepada lembaga-lembaga Tinggi MA, DPA, dan BPK, seyogianya meminta laporan pertanggungjawaban atas pelaksana tugasnya masing-masing. Mengapa mekanisme ini tidak dikembangkan? Justru wewenang MPR dikebiri lewat amandemen tahun 2002.

Kiranya, kita semua sudah menguasai jawaban atas semua pertanyaan-pertanyaan yang disederhanakan itu, dan itulah pula semua pangkal kerancuan dalam sistem politik dan ketatanegaraan kita selama pemerintah yang namanya Orde Baru, dimana lembaga-lembaga negara yang seharusnya menjalankan fungsinya namun tidak sepenuhnya menjalankan, sehingga berlakunya perhitungan politik dari Lord Actionpower tends to corrupt, and absolute power corrupt absolutely”.

 

Yang seharusnya kekuasaan Presiden itu “niet-ongrensbaar” (tidak tak terbatas, berarti harus terbatas), namun yang terjadi ialah bahwa bentuk republik itu menjadi monarki yang semu dan demokrasi itu oligarkhi secara terselubung (verkapte monarchie en oligarchie). Sistemnya secara keseluruhan tidak disesuaikan dengan tuntutan konstitusi, dan akhirnya “gelombang reformasi” berbicara lagi untuk tahapan kedua masa kepresidenan di Indonesia, untuk menjatuhkan Presiden Soeharto dan kroni-kroninya.

 

Akhirnya, menurut kesimpulan Penulis, bukan prinsip-prinsip dan tema-tema konstitusi itu yang salah, tapi manusia pelaksananyalah yang salah, lalu situasinya makin ruwet, karena disana-sini lantas banyak tuntutan untuk merubah UUD, padalah UUD 1945 itu sendiri belum pernah terlaksana secara tuntas (completely, kaaffah), dan juga belum pernah dilakukan monitoring dan evaluasi terhadap paket pelaksananya yang benar-benar tuntas. Seakan-akan ada semacam budaya politik yang lekas merasa bosan dengan suatu konsep meskipun konsep itu belum dipergunakan, belum dimonitor, dan belum dievaluasi secara lengkap.

 

Tuntaskan namanya, padahal masa kepresidenan selama lima puluh tiga tahun merdeka (1945-1998) baru diisi oleh dua tokoh Presiden, 21 tahun Presiden Soekarno dan 32 tahun oleh Presiden Soeharto. Lalu di era yang namanya reformasi menyusul pula B. J. Habibie 18 bulan. Abdurrahman Wahid 20 bulan, dan Megawati Soekarnoputri menyusul kemudian? Memang relatif mengandung kebenaran kalau dikatakan bahwa di beberapa negara Asia agak sulit menemukan figur pucuk pimpinan pemerintahan apalagi di negara bekas jajahan. Namun hendaknya janganlah itu sampai berakibat kecenderungan mengarah ke absolutisme ataupun sebaliknya kekurangan kader pimpinan nasional yang tangguh.

 

Tuntas pulakah namanya, kalau Lembaga Tertinggi dan Lembaga-lembaga Tinggi Negara Tuntas belum sepenuhnya menjalankan fungsinya sesuai tuntutan UUD? Tuntas jugakah kalau konsep perletakan titik berat otonomi di Tk II (untuk pendemokrasian pemerintahan di daerah) yang disepakati lewat UU tahun 1947 (Pasl 11) baru pada tahun 1992 keluar PP pelaksananya, bahkan hingga hari ini belum satupun Dati II secara tuntas telah melaksanakannya?

 

Penulis bukan berpretensi untuk mendewa-dewakan UUD, bahkan menurut pendapat Penulis UUD-lah diabdikan untuk kemaslahatan manusia/bangsa dan negara, bukan manusianya diperbudak untuk sekedar membesar-besarkan UUD, namun sebagai tool atau alat untuk mencapai kesejahteraan, sudahlah benar-benar UUD itu kita pergunakan selengkapnya, untuk kemudian dimonitor dan dievaluasi pelaksanaannya, kemudian ditarik feed back sebagai masukan yang murni melalui pemikiran yang jernih dan rasional, tidak emosional.

 

Kalau pimpinan pelaksanaan UUD itu serta lembaga-lembaga lainnya yang keliru atau tidak serius melaksanakannya, jangan apriori mempersalahkan UUD. Penulis sependapat, bila perlu, UUD itu dapat dirubah total atau sebagian.

 

Bicara mengenai perubahan UUD, ada dua macam pertanyaan :

a. Dapat  atau bolehkah UUD dirubah?

b. Perlukah UUD itu dirubah?

 

Pertanyaan pertama adalah pertanyaan yuridis dan dasar hukum untuk itu tersedia di Pasal 37 UUD 1945, termasuk peraturan quorum untuk memulai sidang perubahan UUD, juga  quorum untuk mengambil putusan akhirnya. Tapi pertanyaan yang kedua adalah pertanyaan politis, yang jawabannya tergantung pada kepentingan nasional dan jawabannya akan ditemukan dari masyarakat bangsa ini lewat MPR. Tidak selalu yang boleh itu, perlu dilaksanakan, namun jika memang sudah perlu tentu harus dikondisikan jalan untuk melaksanakannya.

 

5.  Sekali Lagi : Mencari Format Konstitusionalisme

Akhir-akhir ini mencuat tuntutan bernilai filosofis agar di reformasi pemikiran mengenai apa seyogianya paradigma sebagai tolok ukur untuk menilai kebijakan (policy) dan tindakan (action) yang dilakukan oleh para pelaku dalam sistem politik. Nampak seakan-akan kita tidak memiliki paradigma apa-apa di Indonesia selaku bangsa berbudaya dan punya pandangan hidup.

 

Padahal sebenarnya bukan paradigma yang tidak ada, tetapi pengamalannyalah yang tidak konsisten dan konsekuen. Bahkan pada tataran tertinggi pimpinan nasional tidak mampu berperan sebagai teladan yang baik dalam sistem nasional.

 

Sosialisasi pemahaman Pancasila sebagai sistem nilai dan kesatuan pradigma sebenarnya bukanlah satu kesalahan, apabila bagi masyarakat bangsa yang heterogen dan pluralis, asalkan tidak sampai meredam aspirasi, maupun asas dan ciri yang khas pada kelompok sosial yang ada.

 

Menurut Penulis, sosialisasi pemahaman ideologi nasional yang bersumber pada pandangan hidup bangsa sendiri yang jelas adalah doktrin hidup bangsa ini, dan bukan doktrin yang diimpor dari luar, justru dipandang perlu.

 

Selanjutnya sosialisasi doktrin nasional itulah kunci kelestarian, paradigma yang asasi, sekaligus sebagai fundamen filosofis bagi bangunan persatuan dan kesatuan bangsa.

Kalau tidak menurut konsep dan metode yang demikian, lalu dengan konsep dan metode apa lagi kita akan meredam gejolak konflik sosial politik, sosial ekonomi, sosial budaya dan kamtibnas yang hingga kini telah mencabut ribuan nyawa dan pengorbanan materi milliaran itu?

 

Melalui dan berdasarkan paradigma filosofis mana lagi bangunan konstitusionalisme yang hendak dicari dan akan kita bina itu, kalau tidak bersumber pada nilai-nilai dan pandangan hidup bangsa yang tadinya telah berhasil diabstraksi oleh founding fathers kita, untuk kemudian diderivasi melalui pembangunan pemerintahan dan kemasyarakatan secara berkesinambungan?

 

Sekarang ini kita menyaksikan berpuluh-puluh parpol sebagai organisasi kekuatan politik mencuat dan muncul ke permukaan sistem politik, khususnya untuk membuka saluran aspirasi yang selama ini dirasakan tersumbat. Menurut sejarah, gejolak politik seperti ini bukan baru kali ini terjadi di tanah air, terbuka pada masa multipartai di tahun 50-an juga telah terjadi, hingga tiba pada titik kritis konstituante yang gagal menciptakan UUD yang baru.

 

Menurut prediksi Penulis, akan berlanjut semacam pendidikan politik praktis yang akan mengantarkan bangsa ini ke suatu era kesadaran konstitusionalisme, akrena di saat-saat situasi makin kacau, mau tak mau bangsa ini pasti akan mencari suatu konsep dan metode sebagai landasan berpikir dan bertindak untuk menemukan satu format konstitusionalisme yang dirasakannya pas dan cocok untuk menata kehidupan bangsa yang multi aspirasi dan kepentingan ini (ide masyarakat madani).

 

Masa ephoria reformasi belum habis, dan kelak akan kembali kepada pemikiran dan kesadaran, siapa sebenarnya yang berjuang sungguh-sungguh untuk reformasi menyeluruh itu, siapa yang sekedar pencari peluang politis dalam kesempatan ini, dan bagaimana akhirnya rakyat secara sadar melalui pengalaman ephoria politis itu merasa sungguh-sungguh diemban atau sekedar diperalat oleh kaum elite.

 

Selanjutnya mengenai dimensi politis (kebijakan) secara nasional. Menurut kalkulasi Penulis secara strategis selama kita belum menemukan kesepakatan bersama mengenai dimensi politis.

 

Demikian pula halnya dengan dimensi yuridis, karena secara kesisteman justru penentuan segi-segi filosofis dan politislah mendahului perumusan ketentuan hukum untuk menata kehidupan bangsa ini.

 

Kalau akhir-akhir ini Pemerintah berupaya sekuat tenaga menanggulangi berbagai masalah, namaun dari segi kalender politik, upaya itu adalah bersifat temporer dan transisional, mengantar kita ke suatu kalender politik yang lebih permanen baik menurut ukuran kelembagaan maupun konstitusi.

 

Selanjutnya perlu dipertanyakan, apakah masih ada kesabaran dan toleransi secara merata di kalangan masyarakat bangsa ini, untuk berjalan bersama-sama, atas dasar kesadaran politik yang mengutamakan kepentingan pribadi ataupun kelompok, melalui koridor Pemilihan Umum (Pemilu), menuju tatanan atau sistem nasional yang baru itu.

 

Sadarkah kita selaku bangsa, bahwa pada hakikatnya kita sekarang ini sedang tercari-cari satu format baru mengenai konstitusionalisme, di atas mana kita akan membangun kembali satu tatanan baru, untuk semua bidang kehidupan nasional kita, sosial politik, sosial ekonomi, sosial budaya dan Hankam.

 

Penulis ulangi lagi, bahwa fokus bahasan ini ialah ismenya sebagai pandangan dan visi ke depan, bukan persoalan konstitusi an-sich.

 

Penulis perkirakan, masih akan menjadi fokus kajian secara berkelanjutan, apakah bangsa ini berhasil memetik hikmah dari pengalaman krisis dan era reformasi ini, dalam mencari untuk menemukan format baru konstitusionalisme bagi dirinya untuk menjadi landasan berpikir dan berbuat sebagai bangsa yang mampu belajar dari sejarah pengalaman bernegara, berbangsa dan bermasyarakat dan format konstitusionalisme apakah yang kelak akan diwariskan kepada generasi penerus.

 

Sesudah Pemilu 2014 dan berikutnya, perlu disadari sejauh mana makna Pemilu itu sebagai koridor yang menjadi alur lintas perilaku dan kegiatan politik kita menuju sistem politik yang baru nanti. Sesudah pemilu akan banyak lagi hal-hal dan masalah yang akan dibenahi bagi sistem itu, baik segi paradigma, maupun segi kelembagaan dan tata krama politik yang seyogianya dikembangkan nanti, menurut konsensus nasional yang terutang dalam Garis Besar Haluan Negara sebagai induk kebijaksanaan publik.

 

Jika pemilu berjalan dengan baik dan berhasil, kelak akan lahir kalender politik yang baru, selain untuk menata kelembagaan politik, baik infra struktur maupun supra struktur politik dan selanjutnya pemegang otoritas di lembaga-lembaga itu akan menyusun, melaksanakan, mengontrol, memantau dan mengevaluasi jalannya kegiatan pemerintahan dan pembangunan yang diharapkan akan jauh berbeda dari masa sebelum tercetusnya teriak reformasi.

 

Akhirnya, Penulis ingin menghimbau semua aktivis Parpol, agar kembali menukik kepada ajaran para ahli, bahwa fungsi-fungsi Parpol itu antara lain, ialah sebagai sarana komunikasi politik, sosialisasi politik, pendidikan politik, rekruitmen politik, dan sebagai pengatur konflik (conflict management), bukan pemicu konflik.

Pemilu demi Pemiu kelak akan terus berlangsung, sekaligus ia menajdi koridor untuk menuju sistem demi sistem politik yang berikutnya, kini dan masa yang akan datang, masa kita dan masa generasi penerus selanjutnya.

 

Bangsa kita baru sekitar 60 tahun bernegara sendiri, sedangkan bangsa lain ada yang telah sampai dua ratusan tahun, toh tidak pernah bosan membina konstitusionlisme bagi bangsanya.

 

*Tulisan ini diangkat sebagai hasil re-edit dari orasi ilmiah dalam rangka Upacara Purna Bakti, penulis sendiri tanggal 11 Februari 2002, dan tulisan dalam Buku Politik Hukum dan Kebijakan Publik, terbitkan CV. Mandar Maju, Bandung, 2014

** Mantan Ketua Program Studi S3 Bidang Ilmu Hukum Universitas Sumatera Utara (1997-2005) dan Guru Besar (Emeritus) FH USU.



[1][1] Penulis sendiri (usia 25 tahun), ikut pada Pemilu 1955 untuk pemilihan calon anggota KONSTITUANTE, DPR, NASIONAL dan DPRD.